بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۹

بدین وسیله بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۹ به شرح پیوست ابلاغ می‌شود. کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مکلفند در چارچوب جهت گیری‌ها و سیاست‌های مندرج در این بخشنامه و ضوابط مالی و دستورالعمل‌های جامع بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد و سایر پیوست‌های آن، «سند اجرایی بودجه» خود را با هماهنگی دستگاه سیاست گذار مطابق زمان بندی پیوست در سقف اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه ای و هزینه ای (به تفکیک امور و فصول) به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه نمایند. لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ در چارچوب برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه و در محورهای «درآمدزایی پایدار»، «هزینه کرد کارا»، «ثبات در اقتصاد، توسعه و عدالت» و «اصلاحات نهادی نظام بودجه ریزی» تدوین و به رویکردهای «رشد بلندمدت، ثبات سازی کوتاه مدت، پیشرفت متوازن و فراگیر و اصلاح ساختار دولت» توجه ویژه دارد. بر این اساس ضروری است بودجه سال آینده دستگاه‌های اجرایی در قالب برنامه‌های دستگاه‌های سیاست گذار و با هماهنگی برنامه‌های ملی و استانی تدوین شود. با توجه به شرایط اقتصاد کلان کشور در سال ۱۳۹۹ لازم است کلیه دستگاه‌های اجرایی در جهت تسریع در اجرای اصلاحات ساختاری بودجه و تحقق سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، بودجه پیشنهادی خود را با رعایت انضباط مالی و حذف فرآیندها و هزینه‌های غیرضرور، ارتقای بهره وری، رفع عوامل مخل رشد اقتصادی، بهبود فضای کسب و کار، شناسایی و عملیاتی نمودن راهکارهای افزایش منابع عمومی ارائه نمایند. سازمان برنامه و بودجه کشور موظف است در صورت عدم دریافت سند اجرایی بودجه هر یک از دستگاه‌های اجرایی، راساً نسبت به تنظیم سند اجرایی سال ۱۳۹۹ آن دستگاه اقدام نماید. بدیهی است مسئولیت ارائه بودجه پیشنهادی در قالب دستورالعمل‌های بودجه از سوی دستگاه‌های اجرایی بر عهده بالاترین مقام دستگاه خواهد بود. حسن روحانی بسمه تعالی پیش نویس بخشنامه بودجه ۱۳۹۹ ۱

مقدمه و تبیین شرایط اقتصاد کلان سال ۱۳۹۸ یکی از خطیرترین برهه‌های تاریخی در اقتصاد ایران است. سخت ترین تحریم‌های ظالمانه علیه کشور وضع شد. کاهش شدید صادرات نفت و میعانات گازی و بالتبع منابع حاصل از آن‌ها یکی از مهم ترین عوامل نوسانات شدید ارزی در کشور شد. افزایش سطح عمومی قیمت‌ها که از میانه سال ۱۳۹۷ آغاز شد، در کنار کاهش رشد اقتصادی، دولت و ملت را با چالش‌های جدی اقتصادی مواجه کرد. تدبیر دولت مردان همراه با اتحاد و هم دلی مردم توانست بودجه سال ۱۳۹۷ را بدون کسری به پایان برساند، نوسانات نرخ ارز را متوقف کند، از شتاب تورم بکاهد و بخشی از کاهش ارزش پول ملی را جبران کند. به رغم همه تلاش‌ها، شرایط اقتصادی موجود با وضعیت مطلوب و در تراز اهداف جمهوری اسلامی ایران فاصله دارد. با وجود دشواری‌ها، اتخاذ تدابیر مناسب در راستای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی می‌تواند تهدیدهای موجود را به فرصتی تاریخی برای محقق کردن ظرفیت‌های بالقوه اقتصاد ایران مبدل کند. تجربه بشری در حوزه اقتصاد نشان داده گاه ملت‌ها در بزنگاه‌های تاریخی و در مواجهه با واقعیات نه تنها بر چالش‌ها فائق آمده‌اند، بلکه اشتباهات اقتصادی گذشته را اصلاح و مسیر جدیدی از آینده را برای خود و نسل‌های بعد به تصویر کشیده‌اند. دولت با پیش‌بینی شرایط رکود تورمی، بودجه سال ۱۳۹۷ را به گونه ای مدیریت کرد که پرداخت کامل و به موقع یارانه نقدی (با حفظ تراز بودن حساب‌های هدفمندی) میسر شد و در کنار آن نسبت به پرداخت‌هایی برای حمایت از مردم، بخصوص اقشار ضعیف اقدام کرد. همچنین دولت پرداخت‌های حمایتی خود برای پوشش کسری صندوق‌های بازنشستگی را به طور کامل انجام داد. نسبت به تامین امنیت غذایی و دارویی با تامین ذخایر استراتژیک اهتمام ورزید و تمام تعهدات مالی ناشی از سر رسید اوراق خود را به موقع، تامین و پرداخت نمود. این اقدامات در حالی انجام گرفت که به رغم داشتن مجوز برای استفاده از سهم صندوق توسعه ملی، از این کار اجتناب کرد تا بتواند منابع لازم را برای پوشش تکانه‌های احتمالی آتی ذخیره نماید. در سال ۱۳۹۸ نیز دولت با کاهش هزینه‌ها و افزایش منابع درآمدی در تلاش است که نسبت به تخصیص کامل هزینه‌های اجتناب ناپذیر اقدام کند، امنیت غذایی و دارویی مردم را تضمین نماید، سیاست‌های حمایتی و برنامه‌های مقابله با فقر مطلق را استمرار بخشد، با اجرای برنامه‌های تولید و اشتغال مولد و اجرای تبصره ۱۸ چالش‌های اشتغال ناشی از شرایط رکودی را مدیریت کند و در عین حال منابع و مصارف خود را به شیوه ای تنظیم نماید که تامین بودجه از طریق استقراض از نظام بانکی بی نیاز باشد. در این راستا، در مواجهه با تحریم‌های ظالمانه و محدودیت منابع در سال ۱۳۹۸، دولت ابتدا با اتخاذ تصمیمات سخت نسبت به اصلاحات کوتاه مدت اقدام کرد. اولین اقدام کاهش مصارف بودجه ای از سقف ۴۴۸۵ هزار میلیارد ریال مصوب قانون به رقم ۳۸۶۰ هزار میلیارد ریال بود. این کاهش در مصارف بودجه ای با هدف دستیابی به تراز نسبی بودجه به منظور مقابله فعال برای کاهش تورم اتخاذ شد. از سوی دیگر، دولت تلاش کرد بخش دیگری از کسری بودجه خود را با تامین منابع مالی جدید به ویژه مولدسازی دارایی‌ها، افزایش پوشش مالیاتی و انتشار اوراق بهادار جبران نماید. در صورت محقق شدن تدابیر دولت در کسب درآمدهای جدید شناسایی شده، و اجرای سیاست مالی ترازکننده بودجه، همراه با اجرای سیاست‌های پولی و ارزی اصلاحی، این تدابیر به مرور آثار خود را در کاهش تورم و ایجاد ثبات نسبی، بیشتر آشکار خواهد کرد. به رغم محدویت شدید در منابع ارزی، اتخاذ سیاست‌های ارزی و پولی مبتنی بر کنترل انتظارات و پیگیری فعال اصلاح نظام بانکی، دیگر اقدام مناسب دولت در مواجهه با تکانه شدید منابع بود. بازارسازی ارزی از طریق سیاست آزادسازی تدریجی و راه اندازی سامانه مبادلات ارزی به نحوی که عرضه و تقاضای غیرسوداگرانه موجب کشف قیمت ارز شوند، منجر به کاهش نرخ ارز در بازار غیررسمی، حذف تقاضای سوداگرانه و ثبات نسبی و در نتیجه کاهش تهدید تورم فزاینده شد. از سوی دیگر، اقدامات لازم برای افزایش قدرت قانونی و اجرایی بانک مرکزی ج.ا.ا. به منظور مهار تورم نهفته سال‌های قبل با منشا سود موهومی شناسایی شده در شبکه بانکی، انجام شد. سیاست دولت در کاهش سیاست سپرده‌های بلندمدت، نظارت دقیق تر بر عملکرد شبکه بانکی، تقویت بازار بین بانکی و آغاز فرایند اصلاح موسسات اعتباری ناتراز از جمله اقداماتی بود که در صورت استمرار، نویدبخش ثبات نسبی آتی در شبکه بانکی است. اگر چه آسیب‌های بلندمدتی مانند ناترازی مزمن بودجه ای، ناپایداری درآمدهای دولت، اتکای اقتصاد به منابع نفتی، نرخ بیکاری دو رقمی، عدم رقابت پذیری و استمرار بعضی از انحصارات، انباشت بدهی‌های دولت، انباشت تسهیلات غیرجاری در شبکه بانکی، ناترازی بلندمدت صندوق‌های بازنشستگی، تهدید محیط زیست، فقر و نابرابری که همواره در اقتصاد ایران نمایان بوده، اما این آسیب‌ها در شرایط تحریمی تشدید می‌شدند، به همین منظور دولت برای مهار شرایط نامطلوب وارد فاز اصلاحات اقتصادی شد و با اتکاء به فرمان مقام معظم رهبری (مدظله العالی) اقدام به تدوین برنامه‌های اصلاحات ساختاری بودجه و نظام بانکی نمود. تا در کنار این اقدامات جاری با طراحی و اجرای اصلاحات ساختاری بودجه، آسیب‌های همیشگی و تهدیدات فعلی فرآروی اقتصاد را مبدل به فرصتی برای اصلاحات بخش قابل توجهی از آسیب‌های تاریخی بودجه و اقتصاد نماید. ۲
رویکردهای کلان بودجه سال ۱۳۹۹ پیرو ابلاغ مقام معظم رهبری (مدظله العالی) مبنی بر تدوین نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش ناترازی ساختاری بودجه با افق دو ساله، سازمان برنامه و بودجه کشور نسبت به تدوین اصلاحات ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه از نفت در چهار محور «درآمدزایی پایدار»، «هزینه کرد کارا»، «ثبات در اقتصاد، توسعه و عدالت» و «اصلاحات نهادی نظام بودجه ریزی» اقدام کرد. برای تحقق محورهای فوق، تعداد ده بسته اجرایی و پروژه‌های ذیل آن‌ها تدوین گردید. اصلاحات نظام بانکی به عنوان بسته دهم با تاکید شورای عالی هماهنگی اقتصادی لحاظ گردید. بخشی از اصلاحات ساختاری بودجه در قالب لوایح جداگانه تقدیم مجلس شورای اسلامی می‌شود و یا درچارچوب اختیارات قانونی دولت به تصویب هیات وزیران می‌رسد. بخش دیگری از این اصلاحات حسب تاکید مقام معظم رهبری باید در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ انعکاس یابد. بودجه به عنوان سند مالی سالانه دولت اولویت‌های سیاست گذاری و برنامه‌ها را در قالب چهار رویکرد تعیین می‌کند. سیاست گذار هم زمان با نگاه کوتاه مدت نسبت به ثبات سازی اقتصاد در افق بلندمدت نیز باید نسبت به احیای رشد اقتصادی برنامه‌ریزی کند؛ تامین عدالت برای آحاد مختلف و مبارزه با فساد نیز شرط لازم برای پایداری اهداف توسعه ای است. در نهایت، بودجه سالانه باید همواره رویکرد تامین کالا و خدمات عمومی را در قالب حکمرانی کارآمد دنبال کند. از این منظر، در ادامه آثار بسته‌های اصلاح ساختاری بودجه در قالب رویکردهای چهارگانه «رشد بلندمدت، ثبات سازی کوتاه مدت، پیشرفت متوازن و فراگیر و اصلاح ساختار دولت» بررسی می‌شود: الف. رویکرد بلندمدت بودجه: احیای رشد بلندمدت تولید ناخالص داخلی رشد تولید صرفاً در شرایطی که از محل رشد بهره وری و ارتقای فناوری نشات گرفته باشد، می‌تواند به رشد بلندمدت و پایدار منجر شود. اگرچه بهره مندی از فناوری و مشارکت در زنجیره تولید جهانی از جمله روش‌های موثر و سریع دستیابی به بهره وری است، لیکن با توجه به تحریم‌های ظالمانه اعمال شده علیه کشور، طی این مسیر در کوتاه مدت نتایج چندانی نخواهد داشت. با توجه به اهمیت تخصیص بهینه منابع و ویژه نهاده‌ها و یارانه‌های انرژی بر اساس کارایی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹، به موضوع تخصیص بهینه منابع توجه ویژه شده است. در این راستا بسته‌های «اصلاح نظام یارانه پنهان انرژی» و «اصلاح نظام مالیاتی» به عنوان دو بسته از برنامه درآمدزایی پایدار اصلاحات ساختاری بودجه معرفی شده‌اند. انتظار می‌رود با اجرای بسته «اصلاح نظام یارانه پنهان انرژی» علاوه بر احیای رشد اقتصادی بلندمدت، یارانه پنهان حامل‌های انرژی به تدریج کاهش پیدا کرده و عواید حاصل از آن برای پوشش ناترازی بودجه، تقویت منابع حمایت از خانوارهای نیازمند و بنگاه‌ها در قالب برنامه‌های موجود و سرمایه گذاری‌های زیرساختی استفاده شود. از طرفی نظام مالیاتی مهم ترین ابزار سیاست گذاری در حکمرانی است و به همین دلیل در بسته «اصلاح نظام مالیاتی» به اصلاح پایه‌های مالیاتی، کاهش نرخ مالیات بر درآمد شرکت‌ها همزمان با افزایش نرخ مالیات بر کالا و خدمات، افزایش پوشش مالیاتی، کاهش معافیت‌های گسترده مالیاتی و عوارض گمرکی که منجر به سوء تخصیص نهاده‌ها و مخل رشد هستند، توجه شده است. یکی از محورهای اصلی قانون برنامه ششم توسعه حذف عوامل مخل رشد اقتصادی است. لذا در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ با جدیت اصلاح محیط کسب و کار، اصلاح در حکمرانی شرکت‌های دولتی، خرید خدمت از بخش خصوصی در تامین کالای عمومی، اصلاح نظام بنگاه داری شرکت‌های وابسته به دولت و نهادهای عمومی غیردولتی، کاهش اندازه بخش غیررسمی اقتصاد، شفافیت و مبارزه با فساد از طریق اصلاح نظام اداری، توسعه دولت الکترونیک و اصلاح نظام تخصیص منابع بودجه ای (توزیع بدون رانت) پیگیری می‌شود. این موضوعات در محور دوم اصلاحات ساختاری بودجه که «کارا نمودن هزینه‌ها» است مورد توجه قرار گرفته و بخشی از آن در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ انعکاس می‌یابد. ب. رویکرد کوتاه مدت بودجه: ثبات سازی اقتصاد از طریق افزایش تاب آوری و اصلاحات ساختاری اقتصاد ایران در سال ۱۳۹۷ برای دومین بار از سال ۱۳۹۱ در اثر اعمال تحریم‌های اقتصادی و به خصوص محدودیت در فروش نفت و نوسانات ارزی دچار رشد منفی همراه با تورم شد. در دوران رکود تورمی سیاست‌های رایج انقباضی و انبساطی مبتنی بر تحریک تقاضا کارآمد نیستند و به تعمیق رکود و یا تشدید تورم منجر می‌شوند. برای جلوگیری از تکرار رکود تورمی و افزایش تاب آوری اقتصاد، دولت با بهره مندی از حمایت مقام معظم رهبری موضوع اصلاحات ساختاری بودجه را در دستور کار قرار دارد. قطع وابستگی اعتبارات هزینه ای از منابع حاصل از صادرات نفت، بازنگری در روش تعیین سهم دولت از درآمد نفتی، ارتقای حاکمیت شرکتی شرکت ملی نفت و سرمایه‌گذاری در بخش بالادستی نفت و گاز از اقدامات بسته «اصلاح نظام مالیه نفت و گاز» است که بخشی از آن در بودجه سال آینده دنبال خواهد شد. همچنین در بعد اصلاحات ساختاری به منظور ثبات سازی و تبدیل تکانه دائمی عرضه به تکانه گذرا دولت سیاست بودجه ریزی میان مدت را اتخاذ کرده است. سومین محور ثبات ساز در پاسخ به تکانه‌های اقتصاد، پیاده سازی نظام مدیریت ناترازی بودجه از طریق اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، حرکت به سمت تخصیص بهینه منابع، تامین منابع مالی مورد نیاز با کمترین هزینه، افزایش درآمدهای پایدار، افزایش سهم درآمدهای پادچرخه ای در پاسخ به تکانه‌های نفتی، ایجاد سامانه تضامین و کنترل تعهدات دولت، و پیگیری کاهش عملیات فرابودجه ای است که در بودجه سال آینده لحاظ می‌شود. در کنار موارد فوق باز تعریف نقش صندوق توسعه ملی در توسعه کشور و توجه به نوسان گیری درآمدهای دولت، از مواردی است که موجب ثبات کل اقتصاد خواهد شد. این بسته‌ها می‌توانند در کوتاه مدت به افزایش تاب آوری اقتصاد و قطع وابستگی مستقیم بودجه به ویژه اعتبارات هزینه ای به نفت بینجامند. همچنین رصد اعتبارات و ایجاد ساختار مناسب برای اطمینان از پرداخت به موقع اعتبارات به ذینفع نهایی با محوریت خزانه واحد، از ابزارهای اساسی در مبارزه با ناکارآمدی مالی در دستگاه‌های اجرایی، مورد توجه خواهد بود. ج. رویکرد پیشرفت متوازن و فراگیر در بودجه: عدالت بین نسلی و بین گروه‌های درآمدی و توازن منطقه ای به رغم اولویت سیاست‌های حمایتی در اهداف اسناد بالادستی کشور که در بودجه‌های سنواتی گذشته متبلور شده است، ضعف استفاه از ابزارهای مناسب در سیاست گذاری مانع جدی تحقق بهینه این اهداف بوده است. استفاده از ابزار نظام مالیاتی و یکپارچگی این نظام با سیاست‌های حمایتی و همچنین اصلاح در ساختار حمایت‌های اجتماعی از جمله استقرار نظام چند لایه تامین اجتماعی و اصلاح در نظام بازنشستگی رویکرد اصلی دولت در پیشرفت متوازن است. بدین منظور لازم است نظام مالیاتی با استفاده از اطلاعات خرد - داده نسبت به پیاده سازی ساختار نوین مالیاتی و تجمیع اطلاعات اشخاص در قالب مجموع درآمد خانوار حرکت کند. همچنین لازم است برای افزایش نرخ موثر مالیاتی بر دهک‌های بالای درآمدی، نسبت به افزایش نرخ مالیات بر کالا و خدمات همراه با کاهش مالیات بر درآمد شرکت‌ها، اصلاح پله‌های نرخ مالیات بر حقوق و اعمال مالیات عایدی سرمایه اعم از املاک و مستغلات در یک ساختار اظهارنامه ای اقدام کرد. اصلاح نظام پرداخت یارانه‌های مستقیم و حذف یارانه دهک‌های بالای درآمدی یکی دیگر از ابزارهای کارآمد عدالت است که در لایحه بودجه به عنوان برنامه‌های اولویت دار دولت اصلاح می‌شود. به علاوه اصلاحات پارامتریک، بهبود درآمدزایی دارایی‌های صندوق‌های بازنشستگی و تعیین تکلیف بدهی‌های قطعی شده دولت از اصلاحات اساسی است که باید در ضوابط مالی صندوق‌ها در سال آینده پیگیری شود. لازم است در سال آینده برای تنظیم مقررات بیمه‌های اجتماعی، مشروط به عدم گسترش تشکیلات دولتی به منظور یکسان سازی و انتظام بخشی به مقررات در صندوق‌های مختلف برنامه‌ریزی شود. در راستای ارتقاء و کارآمدی نظام حکمرانی استانها، منابع و مصارف استانی در چارچوب نظام درآمد هزینه استان در اختیار شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان به عنوان نهاد سیاستگذار قرار می‌گیرد. مازاد درآمد استان نسبت به مقادیر پیش‌بینی شده در بودجه در اختیار استان قرار می‌گیرد تا صرف تکمیل زیرساخت‌ها و پروژه‌های عمرانی استان نمایند. همچنین در راستای کاهش عدم تعادل‌های منطقه ای و توسعه متوازن استان‌ها، دستگاه‌های سیاستگذار ملی برش استانی برنامه‌ها و توزیع منابع را با رویکرد کاهش فاصله و شکاف بین استانهای برخوردار و غیربرخوردار انجام دهند. سازمان برنامه و بودجه کشور هماهنگی و هم سو سازی برنامه‌های بخشی و استانی را عهده دار خواهد بود به صورتی که مجموع منابع و مصارف هر استان همراستا با سیاست‌های ملی به صورت مشخص در لایحه بودجه درج گردد. در کنار تقویت نقش استانها و توسعه متوازن، مهم ترین ابزار مبارزه با فساد ایجاد شفافیت در مبادلات مالی دولت و همچنین استفاده از فرایند و ساختار دولت باز و الکترونیک است که موضوع بخشی از بسته «اصلاح ساختار دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌های دولتی» در اصلاح ساختاری بودجه است. د
رویکرد اصلاح ساختار دولت در بودجه: حکمرانی کارآمد به منظور اصلاح ساختار بودجه علاوه بر اقدامات اجرایی که در بخش سوم این بخشنامه بیان می‌شود، اجرای بسته «مدیریت و مولدسازی دارایی‌های دولت» یکی از راهکارهای کلان در جهت ارتقای کیفیت حکمرانی است. بدین منظور در قالب یک مدیریت واحد و متمرکز ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی دستگاه‌ها نسبت به اجاره، بهادارسازی و یا مولدسازی املاک مازاد اقدام می‌کنند. همچنین لازم است ساختار نوین مشارکت عمومی - خصوصی در بودجه سال آینده پیاده سازی شود. ۳
رویکردهای اجرایی بودجه ریزی سال ۱۳۹۹: لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ برنامه محور است، دستگاه‌های سیاست گذار (اصلی) موظفند بر پایه اسناد بالادستی و قوانین خاص خود و اولویت‌های ابلاغی رئیس جمهور، برنامه‌های خود را تهیه و به تایید سازمان برنامه و بودجه کشور برسانند. دستگاه مجری مکلف است بودجه خود را با برنامه‌های دستگاه سیاستگذار همراستا نماید. لایحه بودجه سالانه در قالب برنامه‌های ذیل دستگاه سیاست گذار تنظیم و جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال می‌شود. در عین حال، با هدف استفاده حداکثری از زمان بودجه دستگاههای اجرایی در قالب «سند اجرایی بودجه» (موافقت نامه) هنگام تدوین لایحه در دولت و حداکثر تا پانزدهم آبان ماه تنظیم و مبادله می‌شود. لذا کلیه دستگاه‌های اجرایی مکلف اند ظرف چهار هفته از ابلاغ این بخشنامه مطابق دستورالعمل پیوست اطلاعات مورد نیاز در سند اجرایی بودجه را در قالب برنامه‌ها و به تفکیک اعتبارات هزینه‌های و تملک دارایی‌های سرمایه ای به سازمان ارسال کنند، ضروری است بر اساس برنامه دولت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه ای صرفا به طرح‌های مهم و قابل افتتاح تا پایان سال اختصاص یابد و از تعریف هرگونه طرح تملک دارایی‌های سرمایه ای جدید امتناع نمایند. دستگاه‌های اجرایی موظفند با بازنگری در برنامه‌ها، و موارد هزینه نسبت به حذف هزینه‌های غیر کارآمد و زائد اقدام نمایند و مواردی که با حذف و ادغام دستگاه‌های تابعه می‌توانند از فرآیندهای مشارکت بخش خصوصی از جمله برون سپاری و خرید خدمت، استفاده کنند و منجر به کارا نمودن هزینه‌ها شود را به سازمان برنامه و بودجه کشور اعلام نمایند تا با طرح در کمیته‌های بازبینی هزینه‌ها تصمیمات لازم برای درج در لایحه بودجه اتخاذ شود. بدین منظور لازم است دستگاه‌های اجرایی موضوع صرفه جویی و کاهش هزینه‌های غیرضرور و زائد را به عنوان راهبرد اصلی دولت در مواجهه با کاهش منابع دنبال کنند. همچنین دستگاهها مکلفند هزینه‌های فرابودجه ای (که در جداول بودجه ای درج نمی‌شوند ولی دولت موظف به پرداخت آن در حال و آینده می‌باشد) را احصاء و مطابق جداول پیوست این بخشنامه به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه نمایند. بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد تا کنون در ۹۳ درصد از دستگاه‌های اجرایی مستقر شده و مقرر شده در سال ۱۳۹۹ و یک سال زودتر از موعد تعیین شده در حکم بند (پ) ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه و در قالب «سند اجرایی بودجه» نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد استقرار کامل یابد. اجرای نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد نیاز به چارچوب‌هایی با افق زمانی منطبق بر برنامه‌های توسعه میان مدت و بلندمدت دارد، به همین جهت لایحه بودجه سال آینده در چارچوب یک برنامه عملیاتی دو سالانه غلتان به نحوی است که سال اول برای تصویب و سال دوم برای اطلاع تقدیم مجلس شورای اسلامی خواهد شد لذا، لازم است همه دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی پیشنهادهای خود را در این زمینه در چارچوب دستورالعمل و برنامه زمانبندی پیوست این بخشنامه تهیه و به سازمان برنامه و بودجه کشور ارسال نمایند. در سال ۱۳۹۹ به منظور اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد کلیه تخصیص‌ها بر اساس محصول و خروجی مندرج در «سند اجرایی بودجه» و اعمال نظارت سازمان بر گزارشات دستگاه‌های مجری انجام می‌شود. حداکثر یک ماه از ابلاغ قانون بودجه، تغییرات صورت گرفته از سوی مجلس شورای اسلامی در سند اجرایی بودجه اعمال و پس از تصویب در هیات وزیران، جهت اجراء توسط سازمان برنامه و بودجه کشور به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌شود. بودجه هر دستگاه اجرایی پس از ارایه گزارشات لازم و تایید توسط دستگاه سیاست گذار به صورت مستقیم توسط سازمان برنامه و بودجه به دستگاه اجرایی تخصیص می‌یابد. با هدف کاهش مخاطرات، افزایش شفافیت و ایجاد هماهنگی و هم سوسازی فعالیت‌های درون حاکمیت و با توجه به تبصره ۲ قانون بودجه سال ۱۳۹۸ شهرداری‌ها، نهادهای عمومی غیردولتی، صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی مکلف اند عملکرد بودجه سال قبل و بودجه مصوب سال جاری را تا پایان آبان ماه در قالب جداول پیوست بخشنامه بودجه به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه دهند. تا به پیوست لایحه تقدیمی به مجلس، خلاصه گزارشی از بودجه مصوب نهادها و آثار کلان آن جهت اطلاع به مجلس ارائه کند. همچنین باتوجه به تصویب طرح «الحاق یک تبصره به ماده (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» کلیه شرکت‌های موضوع این قانون مکلف اند تا ۲۰ مهرماه سال جاری نسبت به ارائه اطلاعات مورد نیاز به سازمان برنامه و بودجه کشور اقدام کنند. همچنین کلیه شرکت‌های دولتی زیان ده و بهره مند از منابع عمومی دولت، مکلفند برنامه راهبردی کوتاه مدت و میان مدت خود برای سامان دهی درآمدهای اختصاصی به نحوی که مستقل از منابع بودجه عمومی شوند را نیز به سازمان ارسال کنند. دستگاههای اجرایی موظفند در همکاری با سازمان برنامه و بودجه و خزانه داری کل کشور سامانه پرداخت بودجه خود را به نحوی سامان دهی کنند که امکان گزارش گیری به تفکیک بخش، برنامه، استان، منبع تامین مالی، ذینفع نهایی و میزان رسوب منابع عمومی در حساب‌ها فراهم شده و پرداخت اعتبارات بودجه عمومی در قالب پرداخت به ذی‌نفع نهایی انجام شود. همچنین دستگاه‌های اجرایی موظفند در همکاری با سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه داری کل) نسبت به یکپارچه سازی سامانه‌های اطلاعاتی مالی - بودجه ای و استقرار سامانه مدیریت جریان نقدی با امکان گزارشگیری برخط اطلاعات کلیه حساب‌های بانکی مرتبط با ردیف‌های درآمد بودجه عمومی و پرداختی برنامه‌های اجرایی هر یک از دستگاه‌های اجرایی اقدام نمایند. کلیه دستگاه‌های اجرایی مکلفند امکان دسترسی و گزارش گیری برخط از سامانه‌های اطلاعاتی مرتبط با عملکرد برنامه‌های اجرایی دستگاه مربوطه را برای سازمان برنامه و بودجه و خزانه داری کل ایجاد کنند. تمامی دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مکلفند بر اساس اسناد بالادستی نظیر قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، قانون برنامه ششم توسعه، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) و اولویت‌های ابلاغی رئیس جمهور و خط مشی‌های فوق الذکر، پیشنهادهای بودجه ای خود را تهیه و از ارائه احکام بودجه ای جدید خودداری نمایند. تنها در موارد ضروری برای کسب منابع درآمدی جدیدی و یا ساماندهی و مدیریت هزینه‌ها، احکام پیشنهادی خود را در چارچوب فرم‌های پیوست این بخشنامه به سازمان برنامه و بودجه کشور ارسال نمایند. در صورت عدم ارائه بودجه پیشنهادی توسط دستگاه‌های فوق الذکر در موعد مقرر، سازمان برنامه و بودجه کشور نسبت به تنظیم بودجه و سند اجرایی سال ۱۳۹۹ آنان اقدام خواهد کرد. مسئولیت ارائه بودجه پیشنهادی در قالب دستورالعمل‌های این بخشنامه از سوی دستگاه‌های اجرایی به عهده بالاترین مقام دستگاه خواهد بود. پیوست‌های بخشنامه بودجه:

۱- برنامه زمان بندی تهیه و تنظیم لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور ۲- ضوابط مالی ناظر بر تنظیم بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور ۳- دستورالعمل تهیه و تنظیم «سند اجرایی بودجه» دستگاه‌های مجری و فهرست دستگاه‌های سیاست گذار ۴- دستورالعمل جامع بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد در چارچوب برنامه عملیاتی دوسالانه ۵- دستورالعمل تهیه و تنظیم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت ۶- دستورالعمل کمیته بازبینی هزینه‌ها ۷- سقف اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی‌های سرمایه ای بر حسب امور، فصول

مقدمه و تبیین شرایط اقتصاد کلان سال ۱۳۹۸ یکی از خطیرترین برهه‌های تاریخی در اقتصاد ایران است. سخت ترین تحریم‌های ظالمانه علیه کشور وضع شد. کاهش شدید صادرات نفت و میعانات گازی و بالتبع منابع حاصل از آن‌ها یکی از مهم ترین عوامل نوسانات شدید ارزی در کشور شد. افزایش سطح عمومی قیمت‌ها که از میانه سال ۱۳۹۷ آغاز شد، در کنار کاهش رشد اقتصادی، دولت و ملت را با چالش‌های جدی اقتصادی مواجه کرد. تدبیر دولت مردان همراه با اتحاد و هم دلی مردم توانست بودجه سال ۱۳۹۷ را بدون کسری به پایان برساند، نوسانات نرخ ارز را متوقف کند، از شتاب تورم بکاهد و بخشی از کاهش ارزش پول ملی را جبران کند. به رغم همه تلاش‌ها، شرایط اقتصادی موجود با وضعیت مطلوب و در تراز اهداف جمهوری اسلامی ایران فاصله دارد. با وجود دشواری‌ها، اتخاذ تدابیر مناسب در راستای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی می‌تواند تهدیدهای موجود را به فرصتی تاریخی برای محقق کردن ظرفیت‌های بالقوه اقتصاد ایران مبدل کند. تجربه بشری در حوزه اقتصاد نشان داده گاه ملت‌ها در بزنگاه‌های تاریخی و در مواجهه با واقعیات نه تنها بر چالش‌ها فائق آمده‌اند، بلکه اشتباهات اقتصادی گذشته را اصلاح و مسیر جدیدی از آینده را برای خود و نسل‌های بعد به تصویر کشیده‌اند. دولت با پیش‌بینی شرایط رکود تورمی، بودجه سال ۱۳۹۷ را به گونه ای مدیریت کرد که پرداخت کامل و به موقع یارانه نقدی (با حفظ تراز بودن حساب‌های هدفمندی) میسر شد و در کنار آن نسبت به پرداخت‌هایی برای حمایت از مردم، بخصوص اقشار ضعیف اقدام کرد. همچنین دولت پرداخت‌های حمایتی خود برای پوشش کسری صندوق‌های بازنشستگی را به طور کامل انجام داد. نسبت به تامین امنیت غذایی و دارویی با تامین ذخایر استراتژیک اهتمام ورزید و تمام تعهدات مالی ناشی از سر رسید اوراق خود را به موقع، تامین و پرداخت نمود. این اقدامات در حالی انجام گرفت که به رغم داشتن مجوز برای استفاده از سهم صندوق توسعه ملی، از این کار اجتناب کرد تا بتواند منابع لازم را برای پوشش تکانه‌های احتمالی آتی ذخیره نماید. در سال ۱۳۹۸ نیز دولت با کاهش هزینه‌ها و افزایش منابع درآمدی در تلاش است که نسبت به تخصیص کامل هزینه‌های اجتناب ناپذیر اقدام کند، امنیت غذایی و دارویی مردم را تضمین نماید، سیاست‌های حمایتی و برنامه‌های مقابله با فقر مطلق را استمرار بخشد، با اجرای برنامه‌های تولید و اشتغال مولد و اجرای تبصره ۱۸ چالش‌های اشتغال ناشی از شرایط رکودی را مدیریت کند و در عین حال منابع و مصارف خود را به شیوه ای تنظیم نماید که تامین بودجه از طریق استقراض از نظام بانکی بی نیاز باشد. در این راستا، در مواجهه با تحریم‌های ظالمانه و محدودیت منابع در سال ۱۳۹۸، دولت ابتدا با اتخاذ تصمیمات سخت نسبت به اصلاحات کوتاه مدت اقدام کرد. اولین اقدام کاهش مصارف بودجه ای از سقف ۴۴۸۵ هزار میلیارد ریال مصوب قانون به رقم ۳۸۶۰ هزار میلیارد ریال بود. این کاهش در مصارف بودجه ای با هدف دستیابی به تراز نسبی بودجه به منظور مقابله فعال برای کاهش تورم اتخاذ شد. از سوی دیگر، دولت تلاش کرد بخش دیگری از کسری بودجه خود را با تامین منابع مالی جدید به ویژه مولدسازی دارایی‌ها، افزایش پوشش مالیاتی و انتشار اوراق بهادار جبران نماید. در صورت محقق شدن تدابیر دولت در کسب درآمدهای جدید شناسایی شده، و اجرای سیاست مالی ترازکننده بودجه، همراه با اجرای سیاست‌های پولی و ارزی اصلاحی، این تدابیر به مرور آثار خود را در کاهش تورم و ایجاد ثبات نسبی، بیشتر آشکار خواهد کرد. به رغم محدویت شدید در منابع ارزی، اتخاذ سیاست‌های ارزی و پولی مبتنی بر کنترل انتظارات و پیگیری فعال اصلاح نظام بانکی، دیگر اقدام مناسب دولت در مواجهه با تکانه شدید منابع بود. بازارسازی ارزی از طریق سیاست آزادسازی تدریجی و راه اندازی سامانه مبادلات ارزی به نحوی که عرضه و تقاضای غیرسوداگرانه موجب کشف قیمت ارز شوند، منجر به کاهش نرخ ارز در بازار غیررسمی، حذف تقاضای سوداگرانه و ثبات نسبی و در نتیجه کاهش تهدید تورم فزاینده شد. از سوی دیگر، اقدامات لازم برای افزایش قدرت قانونی و اجرایی بانک مرکزی ج.ا.ا. به منظور مهار تورم نهفته سال‌های قبل با منشا سود موهومی شناسایی شده در شبکه بانکی، انجام شد. سیاست دولت در کاهش سیاست سپرده‌های بلندمدت، نظارت دقیق تر بر عملکرد شبکه بانکی، تقویت بازار بین بانکی و آغاز فرایند اصلاح موسسات اعتباری ناتراز از جمله اقداماتی بود که در صورت استمرار، نویدبخش ثبات نسبی آتی در شبکه بانکی است. اگر چه آسیب‌های بلندمدتی مانند ناترازی مزمن بودجه ای، ناپایداری درآمدهای دولت، اتکای اقتصاد به منابع نفتی، نرخ بیکاری دو رقمی، عدم رقابت پذیری و استمرار بعضی از انحصارات، انباشت بدهی‌های دولت، انباشت تسهیلات غیرجاری در شبکه بانکی، ناترازی بلندمدت صندوق‌های بازنشستگی، تهدید محیط زیست، فقر و نابرابری که همواره در اقتصاد ایران نمایان بوده، اما این آسیب‌ها در شرایط تحریمی تشدید می‌شدند، به همین منظور دولت برای مهار شرایط نامطلوب وارد فاز اصلاحات اقتصادی شد و با اتکاء به فرمان مقام معظم رهبری (مدظله العالی) اقدام به تدوین برنامه‌های اصلاحات ساختاری بودجه و نظام بانکی نمود. تا در کنار این اقدامات جاری با طراحی و اجرای اصلاحات ساختاری بودجه، آسیب‌های همیشگی و تهدیدات فعلی فرآروی اقتصاد را مبدل به فرصتی برای اصلاحات بخش قابل توجهی از آسیب‌های تاریخی بودجه و اقتصاد نماید. ۲
رویکردهای کلان بودجه سال ۱۳۹۹ پیرو ابلاغ مقام معظم رهبری (مدظله العالی) مبنی بر تدوین نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش ناترازی ساختاری بودجه با افق دو ساله، سازمان برنامه و بودجه کشور نسبت به تدوین اصلاحات ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه از نفت در چهار محور «درآمدزایی پایدار»، «هزینه کرد کارا»، «ثبات در اقتصاد، توسعه و عدالت» و «اصلاحات نهادی نظام بودجه ریزی» اقدام کرد. برای تحقق محورهای فوق، تعداد ده بسته اجرایی و پروژه‌های ذیل آن‌ها تدوین گردید. اصلاحات نظام بانکی به عنوان بسته دهم با تاکید شورای عالی هماهنگی اقتصادی لحاظ گردید. بخشی از اصلاحات ساختاری بودجه در قالب لوایح جداگانه تقدیم مجلس شورای اسلامی می‌شود و یا درچارچوب اختیارات قانونی دولت به تصویب هیات وزیران می‌رسد. بخش دیگری از این اصلاحات حسب تاکید مقام معظم رهبری باید در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ انعکاس یابد. بودجه به عنوان سند مالی سالانه دولت اولویت‌های سیاست گذاری و برنامه‌ها را در قالب چهار رویکرد تعیین می‌کند. سیاست گذار هم زمان با نگاه کوتاه مدت نسبت به ثبات سازی اقتصاد در افق بلندمدت نیز باید نسبت به احیای رشد اقتصادی برنامه‌ریزی کند؛ تامین عدالت برای آحاد مختلف و مبارزه با فساد نیز شرط لازم برای پایداری اهداف توسعه ای است. در نهایت، بودجه سالانه باید همواره رویکرد تامین کالا و خدمات عمومی را در قالب حکمرانی کارآمد دنبال کند. از این منظر، در ادامه آثار بسته‌های اصلاح ساختاری بودجه در قالب رویکردهای چهارگانه «رشد بلندمدت، ثبات سازی کوتاه مدت، پیشرفت متوازن و فراگیر و اصلاح ساختار دولت» بررسی می‌شود: الف. رویکرد بلندمدت بودجه: احیای رشد بلندمدت تولید ناخالص داخلی رشد تولید صرفاً در شرایطی که از محل رشد بهره وری و ارتقای فناوری نشات گرفته باشد، می‌تواند به رشد بلندمدت و پایدار منجر شود. اگرچه بهره مندی از فناوری و مشارکت در زنجیره تولید جهانی از جمله روش‌های موثر و سریع دستیابی به بهره وری است، لیکن با توجه به تحریم‌های ظالمانه اعمال شده علیه کشور، طی این مسیر در کوتاه مدت نتایج چندانی نخواهد داشت. با توجه به اهمیت تخصیص بهینه منابع و ویژه نهاده‌ها و یارانه‌های انرژی بر اساس کارایی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹، به موضوع تخصیص بهینه منابع توجه ویژه شده است. در این راستا بسته‌های «اصلاح نظام یارانه پنهان انرژی» و «اصلاح نظام مالیاتی» به عنوان دو بسته از برنامه درآمدزایی پایدار اصلاحات ساختاری بودجه معرفی شده‌اند. انتظار می‌رود با اجرای بسته «اصلاح نظام یارانه پنهان انرژی» علاوه بر احیای رشد اقتصادی بلندمدت، یارانه پنهان حامل‌های انرژی به تدریج کاهش پیدا کرده و عواید حاصل از آن برای پوشش ناترازی بودجه، تقویت منابع حمایت از خانوارهای نیازمند و بنگاه‌ها در قالب برنامه‌های موجود و سرمایه گذاری‌های زیرساختی استفاده شود. از طرفی نظام مالیاتی مهم ترین ابزار سیاست گذاری در حکمرانی است و به همین دلیل در بسته «اصلاح نظام مالیاتی» به اصلاح پایه‌های مالیاتی، کاهش نرخ مالیات بر درآمد شرکت‌ها همزمان با افزایش نرخ مالیات بر کالا و خدمات، افزایش پوشش مالیاتی، کاهش معافیت‌های گسترده مالیاتی و عوارض گمرکی که منجر به سوء تخصیص نهاده‌ها و مخل رشد هستند، توجه شده است. یکی از محورهای اصلی قانون برنامه ششم توسعه حذف عوامل مخل رشد اقتصادی است. لذا در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ با جدیت اصلاح محیط کسب و کار، اصلاح در حکمرانی شرکت‌های دولتی، خرید خدمت از بخش خصوصی در تامین کالای عمومی، اصلاح نظام بنگاه داری شرکت‌های وابسته به دولت و نهادهای عمومی غیردولتی، کاهش اندازه بخش غیررسمی اقتصاد، شفافیت و مبارزه با فساد از طریق اصلاح نظام اداری، توسعه دولت الکترونیک و اصلاح نظام تخصیص منابع بودجه ای (توزیع بدون رانت) پیگیری می‌شود. این موضوعات در محور دوم اصلاحات ساختاری بودجه که «کارا نمودن هزینه‌ها» است مورد توجه قرار گرفته و بخشی از آن در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ انعکاس می‌یابد. ب. رویکرد کوتاه مدت بودجه: ثبات سازی اقتصاد از طریق افزایش تاب آوری و اصلاحات ساختاری اقتصاد ایران در سال ۱۳۹۷ برای دومین بار از سال ۱۳۹۱ در اثر اعمال تحریم‌های اقتصادی و به خصوص محدودیت در فروش نفت و نوسانات ارزی دچار رشد منفی همراه با تورم شد. در دوران رکود تورمی سیاست‌های رایج انقباضی و انبساطی مبتنی بر تحریک تقاضا کارآمد نیستند و به تعمیق رکود و یا تشدید تورم منجر می‌شوند. برای جلوگیری از تکرار رکود تورمی و افزایش تاب آوری اقتصاد، دولت با بهره مندی از حمایت مقام معظم رهبری موضوع اصلاحات ساختاری بودجه را در دستور کار قرار دارد. قطع وابستگی اعتبارات هزینه ای از منابع حاصل از صادرات نفت، بازنگری در روش تعیین سهم دولت از درآمد نفتی، ارتقای حاکمیت شرکتی شرکت ملی نفت و سرمایه‌گذاری در بخش بالادستی نفت و گاز از اقدامات بسته «اصلاح نظام مالیه نفت و گاز» است که بخشی از آن در بودجه سال آینده دنبال خواهد شد. همچنین در بعد اصلاحات ساختاری به منظور ثبات سازی و تبدیل تکانه دائمی عرضه به تکانه گذرا دولت سیاست بودجه ریزی میان مدت را اتخاذ کرده است. سومین محور ثبات ساز در پاسخ به تکانه‌های اقتصاد، پیاده سازی نظام مدیریت ناترازی بودجه از طریق اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد، حرکت به سمت تخصیص بهینه منابع، تامین منابع مالی مورد نیاز با کمترین هزینه، افزایش درآمدهای پایدار، افزایش سهم درآمدهای پادچرخه ای در پاسخ به تکانه‌های نفتی، ایجاد سامانه تضامین و کنترل تعهدات دولت، و پیگیری کاهش عملیات فرابودجه ای است که در بودجه سال آینده لحاظ می‌شود. در کنار موارد فوق باز تعریف نقش صندوق توسعه ملی در توسعه کشور و توجه به نوسان گیری درآمدهای دولت، از مواردی است که موجب ثبات کل اقتصاد خواهد شد. این بسته‌ها می‌توانند در کوتاه مدت به افزایش تاب آوری اقتصاد و قطع وابستگی مستقیم بودجه به ویژه اعتبارات هزینه ای به نفت بینجامند. همچنین رصد اعتبارات و ایجاد ساختار مناسب برای اطمینان از پرداخت به موقع اعتبارات به ذینفع نهایی با محوریت خزانه واحد، از ابزارهای اساسی در مبارزه با ناکارآمدی مالی در دستگاه‌های اجرایی، مورد توجه خواهد بود. ج. رویکرد پیشرفت متوازن و فراگیر در بودجه: عدالت بین نسلی و بین گروه‌های درآمدی و توازن منطقه ای به رغم اولویت سیاست‌های حمایتی در اهداف اسناد بالادستی کشور که در بودجه‌های سنواتی گذشته متبلور شده است، ضعف استفاه از ابزارهای مناسب در سیاست گذاری مانع جدی تحقق بهینه این اهداف بوده است. استفاده از ابزار نظام مالیاتی و یکپارچگی این نظام با سیاست‌های حمایتی و همچنین اصلاح در ساختار حمایت‌های اجتماعی از جمله استقرار نظام چند لایه تامین اجتماعی و اصلاح در نظام بازنشستگی رویکرد اصلی دولت در پیشرفت متوازن است. بدین منظور لازم است نظام مالیاتی با استفاده از اطلاعات خرد - داده نسبت به پیاده سازی ساختار نوین مالیاتی و تجمیع اطلاعات اشخاص در قالب مجموع درآمد خانوار حرکت کند. همچنین لازم است برای افزایش نرخ موثر مالیاتی بر دهک‌های بالای درآمدی، نسبت به افزایش نرخ مالیات بر کالا و خدمات همراه با کاهش مالیات بر درآمد شرکت‌ها، اصلاح پله‌های نرخ مالیات بر حقوق و اعمال مالیات عایدی سرمایه اعم از املاک و مستغلات در یک ساختار اظهارنامه ای اقدام کرد. اصلاح نظام پرداخت یارانه‌های مستقیم و حذف یارانه دهک‌های بالای درآمدی یکی دیگر از ابزارهای کارآمد عدالت است که در لایحه بودجه به عنوان برنامه‌های اولویت دار دولت اصلاح می‌شود. به علاوه اصلاحات پارامتریک، بهبود درآمدزایی دارایی‌های صندوق‌های بازنشستگی و تعیین تکلیف بدهی‌های قطعی شده دولت از اصلاحات اساسی است که باید در ضوابط مالی صندوق‌ها در سال آینده پیگیری شود. لازم است در سال آینده برای تنظیم مقررات بیمه‌های اجتماعی، مشروط به عدم گسترش تشکیلات دولتی به منظور یکسان سازی و انتظام بخشی به مقررات در صندوق‌های مختلف برنامه‌ریزی شود. در راستای ارتقاء و کارآمدی نظام حکمرانی استانها، منابع و مصارف استانی در چارچوب نظام درآمد هزینه استان در اختیار شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان به عنوان نهاد سیاستگذار قرار می‌گیرد. مازاد درآمد استان نسبت به مقادیر پیش‌بینی شده در بودجه در اختیار استان قرار می‌گیرد تا صرف تکمیل زیرساخت‌ها و پروژه‌های عمرانی استان نمایند. همچنین در راستای کاهش عدم تعادل‌های منطقه ای و توسعه متوازن استان‌ها، دستگاه‌های سیاستگذار ملی برش استانی برنامه‌ها و توزیع منابع را با رویکرد کاهش فاصله و شکاف بین استانهای برخوردار و غیربرخوردار انجام دهند. سازمان برنامه و بودجه کشور هماهنگی و هم سو سازی برنامه‌های بخشی و استانی را عهده دار خواهد بود به صورتی که مجموع منابع و مصارف هر استان همراستا با سیاست‌های ملی به صورت مشخص در لایحه بودجه درج گردد. در کنار تقویت نقش استانها و توسعه متوازن، مهم ترین ابزار مبارزه با فساد ایجاد شفافیت در مبادلات مالی دولت و همچنین استفاده از فرایند و ساختار دولت باز و الکترونیک است که موضوع بخشی از بسته «اصلاح ساختار دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌های دولتی» در اصلاح ساختاری بودجه است. د
رویکرد اصلاح ساختار دولت در بودجه: حکمرانی کارآمد به منظور اصلاح ساختار بودجه علاوه بر اقدامات اجرایی که در بخش سوم این بخشنامه بیان می‌شود، اجرای بسته «مدیریت و مولدسازی دارایی‌های دولت» یکی از راهکارهای کلان در جهت ارتقای کیفیت حکمرانی است. بدین منظور در قالب یک مدیریت واحد و متمرکز ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی دستگاه‌ها نسبت به اجاره، بهادارسازی و یا مولدسازی املاک مازاد اقدام می‌کنند. همچنین لازم است ساختار نوین مشارکت عمومی - خصوصی در بودجه سال آینده پیاده سازی شود. ۳
رویکردهای اجرایی بودجه ریزی سال ۱۳۹۹: لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ برنامه محور است، دستگاه‌های سیاست گذار (اصلی) موظفند بر پایه اسناد بالادستی و قوانین خاص خود و اولویت‌های ابلاغی رئیس جمهور، برنامه‌های خود را تهیه و به تایید سازمان برنامه و بودجه کشور برسانند. دستگاه مجری مکلف است بودجه خود را با برنامه‌های دستگاه سیاستگذار همراستا نماید. لایحه بودجه سالانه در قالب برنامه‌های ذیل دستگاه سیاست گذار تنظیم و جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال می‌شود. در عین حال، با هدف استفاده حداکثری از زمان بودجه دستگاههای اجرایی در قالب «سند اجرایی بودجه» (موافقت نامه) هنگام تدوین لایحه در دولت و حداکثر تا پانزدهم آبان ماه تنظیم و مبادله می‌شود. لذا کلیه دستگاه‌های اجرایی مکلف اند ظرف چهار هفته از ابلاغ این بخشنامه مطابق دستورالعمل پیوست اطلاعات مورد نیاز در سند اجرایی بودجه را در قالب برنامه‌ها و به تفکیک اعتبارات هزینه‌های و تملک دارایی‌های سرمایه ای به سازمان ارسال کنند، ضروری است بر اساس برنامه دولت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه ای صرفا به طرح‌های مهم و قابل افتتاح تا پایان سال اختصاص یابد و از تعریف هرگونه طرح تملک دارایی‌های سرمایه ای جدید امتناع نمایند. دستگاه‌های اجرایی موظفند با بازنگری در برنامه‌ها، و موارد هزینه نسبت به حذف هزینه‌های غیر کارآمد و زائد اقدام نمایند و مواردی که با حذف و ادغام دستگاه‌های تابعه می‌توانند از فرآیندهای مشارکت بخش خصوصی از جمله برون سپاری و خرید خدمت، استفاده کنند و منجر به کارا نمودن هزینه‌ها شود را به سازمان برنامه و بودجه کشور اعلام نمایند تا با طرح در کمیته‌های بازبینی هزینه‌ها تصمیمات لازم برای درج در لایحه بودجه اتخاذ شود. بدین منظور لازم است دستگاه‌های اجرایی موضوع صرفه جویی و کاهش هزینه‌های غیرضرور و زائد را به عنوان راهبرد اصلی دولت در مواجهه با کاهش منابع دنبال کنند. همچنین دستگاهها مکلفند هزینه‌های فرابودجه ای (که در جداول بودجه ای درج نمی‌شوند ولی دولت موظف به پرداخت آن در حال و آینده می‌باشد) را احصاء و مطابق جداول پیوست این بخشنامه به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه نمایند. بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد تا کنون در ۹۳ درصد از دستگاه‌های اجرایی مستقر شده و مقرر شده در سال ۱۳۹۹ و یک سال زودتر از موعد تعیین شده در حکم بند (پ) ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه و در قالب «سند اجرایی بودجه» نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد استقرار کامل یابد. اجرای نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد نیاز به چارچوب‌هایی با افق زمانی منطبق بر برنامه‌های توسعه میان مدت و بلندمدت دارد، به همین جهت لایحه بودجه سال آینده در چارچوب یک برنامه عملیاتی دو سالانه غلتان به نحوی است که سال اول برای تصویب و سال دوم برای اطلاع تقدیم مجلس شورای اسلامی خواهد شد لذا، لازم است همه دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی پیشنهادهای خود را در این زمینه در چارچوب دستورالعمل و برنامه زمانبندی پیوست این بخشنامه تهیه و به سازمان برنامه و بودجه کشور ارسال نمایند. در سال ۱۳۹۹ به منظور اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد کلیه تخصیص‌ها بر اساس محصول و خروجی مندرج در «سند اجرایی بودجه» و اعمال نظارت سازمان بر گزارشات دستگاه‌های مجری انجام می‌شود. حداکثر یک ماه از ابلاغ قانون بودجه، تغییرات صورت گرفته از سوی مجلس شورای اسلامی در سند اجرایی بودجه اعمال و پس از تصویب در هیات وزیران، جهت اجراء توسط سازمان برنامه و بودجه کشور به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌شود. بودجه هر دستگاه اجرایی پس از ارایه گزارشات لازم و تایید توسط دستگاه سیاست گذار به صورت مستقیم توسط سازمان برنامه و بودجه به دستگاه اجرایی تخصیص می‌یابد. با هدف کاهش مخاطرات، افزایش شفافیت و ایجاد هماهنگی و هم سوسازی فعالیت‌های درون حاکمیت و با توجه به تبصره ۲ قانون بودجه سال ۱۳۹۸ شهرداری‌ها، نهادهای عمومی غیردولتی، صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی مکلف اند عملکرد بودجه سال قبل و بودجه مصوب سال جاری را تا پایان آبان ماه در قالب جداول پیوست بخشنامه بودجه به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه دهند. تا به پیوست لایحه تقدیمی به مجلس، خلاصه گزارشی از بودجه مصوب نهادها و آثار کلان آن جهت اطلاع به مجلس ارائه کند. همچنین باتوجه به تصویب طرح «الحاق یک تبصره به ماده (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» کلیه شرکت‌های موضوع این قانون مکلف اند تا ۲۰ مهرماه سال جاری نسبت به ارائه اطلاعات مورد نیاز به سازمان برنامه و بودجه کشور اقدام کنند. همچنین کلیه شرکت‌های دولتی زیان ده و بهره مند از منابع عمومی دولت، مکلفند برنامه راهبردی کوتاه مدت و میان مدت خود برای سامان دهی درآمدهای اختصاصی به نحوی که مستقل از منابع بودجه عمومی شوند را نیز به سازمان ارسال کنند. دستگاههای اجرایی موظفند در همکاری با سازمان برنامه و بودجه و خزانه داری کل کشور سامانه پرداخت بودجه خود را به نحوی سامان دهی کنند که امکان گزارش گیری به تفکیک بخش، برنامه، استان، منبع تامین مالی، ذینفع نهایی و میزان رسوب منابع عمومی در حساب‌ها فراهم شده و پرداخت اعتبارات بودجه عمومی در قالب پرداخت به ذی‌نفع نهایی انجام شود. همچنین دستگاه‌های اجرایی موظفند در همکاری با سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه داری کل) نسبت به یکپارچه سازی سامانه‌های اطلاعاتی مالی - بودجه ای و استقرار سامانه مدیریت جریان نقدی با امکان گزارشگیری برخط اطلاعات کلیه حساب‌های بانکی مرتبط با ردیف‌های درآمد بودجه عمومی و پرداختی برنامه‌های اجرایی هر یک از دستگاه‌های اجرایی اقدام نمایند. کلیه دستگاه‌های اجرایی مکلفند امکان دسترسی و گزارش گیری برخط از سامانه‌های اطلاعاتی مرتبط با عملکرد برنامه‌های اجرایی دستگاه مربوطه را برای سازمان برنامه و بودجه و خزانه داری کل ایجاد کنند. تمامی دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مکلفند بر اساس اسناد بالادستی نظیر قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، قانون برنامه ششم توسعه، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) و اولویت‌های ابلاغی رئیس جمهور و خط مشی‌های فوق الذکر، پیشنهادهای بودجه ای خود را تهیه و از ارائه احکام بودجه ای جدید خودداری نمایند. تنها در موارد ضروری برای کسب منابع درآمدی جدیدی و یا ساماندهی و مدیریت هزینه‌ها، احکام پیشنهادی خود را در چارچوب فرم‌های پیوست این بخشنامه به سازمان برنامه و بودجه کشور ارسال نمایند. در صورت عدم ارائه بودجه پیشنهادی توسط دستگاه‌های فوق الذکر در موعد مقرر، سازمان برنامه و بودجه کشور نسبت به تنظیم بودجه و سند اجرایی سال ۱۳۹۹ آنان اقدام خواهد کرد. مسئولیت ارائه بودجه پیشنهادی در قالب دستورالعمل‌های این بخشنامه از سوی دستگاه‌های اجرایی به عهده بالاترین مقام دستگاه خواهد بود. پیوست‌های بخشنامه بودجه: