تصویب‌نامه تعیین سند ارتقای بهره‌وری بخش ساختمان

هیات وزیران در جلسه ۱۴۰۰/۴/۹ به پیشنهاد مشترک وزارت راه و شهرسازی و سازمان اداری و استخدامی کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای بند (الف) ماده (۵) و تحقق اهداف جدول شماره (۲) ماده (۳) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران- مصوب ۱۳۹۵ - تصویب کرد: ۱

سند ارتقای بهره وری بخش ساختمان به شرح پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت می‌باشد، تعیین می‌شود. ۲
وزارت راه و شهرسازی موظف است گزارش پیشرفت اقدامات و برنامه‌های مندرج در این سند را در مقاطع زمانی شش ماهه تهیه و به سازمان ملی بهره وری ایران ارایه نماید. ۳
سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان ملی بهره وری ایران مکلفند گزارش تجمیعی اقدامات صورت گرفته برای این سند را به صورت سالانه به هیات وزیران ارسال نمایند. ۴ (اصلاحی ۱۴۰۰/۰۷/۱۸)
این سند پس از ابلاغ و اجرای آزمایشی به مدت یک سال، با پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی و تایید سازمان ملی بهره وری ایران قابل بازنگری خواهد بود که با تصویب هیات وزیران ابلاغ می‌گردد. معاون اول رئیس جمهور - اسحاق جهانگیری سند ارتقای بهره وری بخش ساختمان بند «الف» ماده (۵) قانون برنامه ششم توسعه کشور مقرر داشته است که "دستگاه‌های اجرایی برای محور قرار دادن رشد بهره وری در اقتصاد ضمن اجرایی نمودن چرخه مدیریت بهره وری در مجموعه خود، تمهیدات لازم را برای عملیاتی نمودن این چرخه در واحدهای تحت تولیت خود با هماهنگی سازمان ملی بهره وری ایران فراهم نموده و گزارش سالانه را به آن سازمان ارائه نمایند." بر این اساس، راهنمای اجرایی بند «الف» ماده (۵) قانون برنامه ششم توسعه از سوی سازمان اداری و استخدامی کشور ابلاغ شد با این هدف که دستگاه‌های اجرایی با اجرای چرخه بهره وری، اهداف بهره وری بخش‌های اقتصادی مندرج در جدول (۲) ماده (۳) قانون برنامه ششم توسعه را محقق نمایند. بخش ساختمان یکی از بخش‌های نه گانه اقتصادی است که شاخص‌های رشد ارزش افزوده، رشد بهره وری کل عوامل تولید و رشد عوامل تولید (نیروی کار و سرمایه) آن طی سال‌های برنامه ششم توسعه به ترتیب ۵ /۷، ۸ /۲ و ۷. /۴ درصد هدفگذاری شده است. عملکرد این بخش در رشد ارزش افزوده، رشد بهره وری کل عوامل و رشد عوامل تولید (نیروی کار و سرمایه) طی سال‌های برنامه ششم توسعه به ترتیب ۳ /۱-، ۱- و ۳ /۰- درصد گزارش شده است. فهرست ۱ - پیشگفتار ۳ ۲ - مقدمه ۴ ۳ - مسائل اساسی بهره وری بخش ۵ ۴ - اهداف ۶ چشم انداز ۶ اهداف کمی یا کیفی ۶ ۵ - اولویت‌های سیاستی ۷ ۶ - برنامه‌های عملیاتی ۸ ۷ - دوره اجرا ۸ ۸ - نحوه اجرا ۸ ۹ - نحوه بازنگری ۹ ۱
پیش گفتار چنانچه نقش اصلی دولت در ساختار حکمرانی را تسهیل گری و هماهنگی برای اجرای کارآمد و موثر فعالیت‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بدانیم تا بر اساس آن رفاه اجتماعی در سطح مورد انتظار حاصل شده و منافع ملی به شکل عادلانه و پایدار میان افراد جامعه و نسل‌ها توزیع شود، رویکرد مدیریت و برنامه‌ریزی مبتنی بر مبانی و اصول بهره وری از اهمیت زیادی برخوردار خواهد بود. تخصیص سرمایه‌ها و منابع ملی به فعالیت‌ها و برنامه‌های توسعه ای یا امور جاری نهادها و واحدهای اقتصادی برای تولید کالا و خدمات در بخش‌های اقتصادی گوناگون، تنها در چارچوب و الگوهای بهره وری موجب تضمین پایداری و حصول اهداف رشد و توسعه اقتصادی می‌گردد. به طور کلی، رشد اقتصادی از دو طریق تزریق منابع تولید (شامل نیروی کار و سرمایه) و افزایش بهره وری در استفاده از منابع تولید حاصل می‌شود، رویکرد اول ناظر به گسترش کمیت ظرفیت‌های اقتصادی است و رویکرد دوم ناظر بر ارتقای کیفیت و مدیریت بهتر استفاده از منابع موجود یا بهره وری است. در نتیجه رشد اقتصادی از حاصل جمع رشد مقدار منابع به علاوه رشد بهره وری کل عوامل (TFP) به دست می‌آید. بهره وری عوامل کل یکی از نسبت‌های متعارف مورد استفاده در برنامه‌های توسعه اقتصادی است که نشان دهنده میزان بهره وری از منابع نیروی کار و سرمایه می‌باشد و در برنامه ششم توسعه مورد استفاده قرار می‌گیرد. شناخت دقیق اهداف، مولفه‌های درونی و محیطی اثرگذار بر کارآمدی اقدامات و تحقق سطح مطلوب رضایت ذینفعان، در تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی کشور مورد تاکید قرار گرفته است. از سوی دیگر، نگرش مساله محور مبتنی بر شناخت عوامل بازدارنده و محرک ارتقای بهره وری در چهار سطح درون واحد اقتصادی، محیط خرد، محیط کلان و مواهب و مخاطرات محیطی کمک می‌کند تا حوزه‌های کلیدی عدم توفیق در اهداف به درستی شناسایی شده و متناسب با آن راهکار بهبود پیشنهاد شود. برای دستیابی به اهداف کمی بهره وری در برنامه ششم، لازم است دستگاه‌های اجرایی مجموعه ای از برنامه‌های اجرایی و فعالیت‌های نظام مند طراحی و اجرا نمایند که مستقیم یا غیرمستقیم منجر به ارتقای بهره وری بخش‌های اقتصادی شود. بخشی از این اقدامات توسط دستگاه مسئول بخش و بخش دیگر توسط سایر دستگاه‌های اجرایی انجام می‌شود. لذا در هر یک از بخش‌های اقتصادی یک وزارتخانه به عنوان دستگاه مسئول تحقق اهداف و منتخبی از دیگر دستگاه‌ها به عنوان همکار تعیین شدند. سازمان ملی بهره وری ایران به عنوان متولی امر حرکت بهره وری در کشور، با تدوین و ابلاغ راهنمای اجرایی بند (الف) ماده (۵) قانون برنامه ششم توسعه راهبری حرکت ملی بهره وری در بخش‌های اقتصادی را برنامه‌ریزی و عملکرد دستگاه‌های اجرایی کشور برای تحقق اهداف مندرج در قانون را پایش می‌کند. انتظار می‌رود با استقرار چرخه بهره وری در واحدهای ستادی و استانی دستگاه‌های اجرایی کشور و تداوم رویکرد مدیریت مساله محور در تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های دستگاهی و بخشی، ظرفیت‌های مغفول مانده اقتصاد کشور فعال شده و زمینه توسعه و رشد پایدار محقق شود. ۲
مقدمه رویکرد ارتقای بهره وری عوامل تولید در سیاست‌ها، راهبردها و برنامه‌های عملیاتی دستگاه‌های اجرایی کشور در حوزه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در اسناد بالادستی از جمله سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، سیاست‌های کلی اصلاح نظام اداری، برنامه جامع بهره وری کشور و قوانین پنج ساله برنامه توسعه اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی (برنامه چهارم، پنجم و ششم) مورد تاکید قرار گرفته است. این امر در قالب ماده ۵ قانون برنامه ششم توسعه، مبنای ارزیابی وضعیت بهره وری دستگاه‌های اجرایی کشور با هدف تحقق سهم بهره وری در ماده ۳ این قانون قرار گرفته است. سازمان ملی بهره وری ایران، به عنوان متولی حرکت بهره وری در کشور، وظایف و نقش ذینفعان بهره وری در کشور را مطابق با برنامه جامع بهره وری کشور (مصوب سال ۱۳۹۴ هیات وزیران) تعیین کرده است. سطوح مختلف سیاست گذاری و برنامه‌ریزی برای ارتقای بهره وری در کشور به موجب سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه و پس از آن در مواد ۳ و ۵ این برنامه تصریح شده است در بند (الف) این ماده قانونی، دستگاه‌های اجرایی کشور مکلف به اجرایی نمودن چرخه بهره وری و تدوین برنامه‌های عملیاتی ارتقای بهره وری شده‌اند. بر این اساس با توجه به پراکندگی فعالیت‌ها و بازخورد نامطلوب عملکرد دستگاه‌ها در اجرای این تکلیف، سازمان ملی بهره وری ایران فراتر از وظایف محوله قانونی و به منظور راهبری حرکت بهره وری در کشور، راهنمای اجرایی بند الف ماده ۵ قانون برنامه ششم را تدوین نمود و در آبان ماه سال ۱۳۹۷ به امضای معاون محترم رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ کرد. در این راهنما، استقرار چرخه بهره وری در قالب ده گام، با بهره گیری از رویکرد مساله شناسی و بهبود مستمر و مفاهیم پایه ای و استاندارد بهره وری مورد توجه قرار گرفته است. در گام‌های ۱ و ۲ این راهنما از طریق تشکیل و تقویت کمیته‌های بهره وری در سطح دستگاه‌های اصلی، سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه، تشکیل کارگروه‌های کارشناسی و برگزاری کارگاه‌ها و جلسات آموزشی نسبت به زمینه سازی و ساختارسازی برای ارتقای بهره وری اقدام شد. در ادامه (گام‌های ۳ و ۴) از طریق جمع‌آوری آمار و ارقام مربوط به زیربخش‌ها و فعالیت دستگاه‌ها، تعیین مسئولیت‌های ارتقای بهره وری و اولویت بندی فعالیت‌ها، هدفگذاری بهره وری کل عوامل در زیربخش‌ها و فعالیت‌ها صورت گرفت. در گام‌های ۵ و ۶ دستگاه اجرایی به شناسایی مشکلات و موانع بهره وری در سطوح مختلف، شامل واحدهای اقتصادی فعال، محیط کسب و کار و سطح کلان در رشته فعالیت/ زیربخش‌های منتخب پرداختند. در مرحله بعد دستگاه‌ها در چارچوب مدل چندسطحی،‌علت‌ها و ریشه‌های مسائل مذکور را شناسایی کرده و برای رفع این علل راه حل‌هایی (اقدامات اساسی) را در چارچوب مذکور طراحی نمودند. مجری این راه حل‌ها می‌تواند خود دستگاه مسئول، واحدها یا شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه آن و یا سایر دستگاه‌های اجرایی کشور باشد. نکته مهم و قابل ذکر این است که برای هر راه حل (اقدام اساسی) تعریف شده، یک شاخص کلیدی عملکرد برای سنجش پیشرفت برنامه‌های اجرایی بهره وری تعریف و برای آن هدفگذاری کمی صورت می‌پذیرد. در گام‌های ۷ و ۸ پس از انتخاب بسته ای از بهترین راه حل‌ها (اقدامات اساسی) که می‌تواند همزمان در سطوح مختلف مدل چندسطحی طراحی شده باشند، برای هر کدام از اقدامات اساسی تعریف شده یک برنامه اجرایی تدوین و پس از تائید سازمان ملی بهره وری ایران و در قالب سند بهره وری بخش (سند حاضر) به کلیه دستگاه‌های اجرایی جهت اجرایی سازی،‌ابلاغ می‌شود. آنچه در ادامه آمده است ماحصل تلاش وزارت راه و شهرسازی و شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه آن در شناسایی مسائل و تنگناهایی است که در صورت مرتفع شدن می‌توانند دستیابی این مجموعه را به اهداف ارتقای بهره وری بخش ساختمان تسریع نمایند. ۳
مسائل اساسی بهره وری بخش تدوین راهنمای اجرایی بند الف ماده ۵ قانون برنامه ششم توسعه با رویکرد مساله محور و به منظور شناسایی و حل مسائل بهره وری و رقابت پذیری در سطوح مختلف صورت پذیرفت. این دستورالعمل به دنبال آن است که با رویکردی نظام مند مسائل مطرح در چهار سطح درون واحدهای اقتصادی (که وابسته به کیفیت حکمرانی شرکتی و مدیریت و عملیات واحدهای اقتصادی (بنگاه‌های اقتصادی) است، محیط اقتصاد خرد (که وابسته به سیاست‌ها، اقدامات و خدمات عمومی دستگاه‌های اجرایی بخشی است)‌، محیط اقتصاد کلان (که متاثر از سیاست‌ها، اقدامات و خدمات عمومی دستگاه‌های فرابخشی است) و مواهب و مخاطرات برون زا (که میزان ارزش اقتصادی یا هزینه اقتصادی ناشی از آنها وابسته به اقدامات در سه سطح فوق است) را برای بخش‌های اقتصادی و با مسئولیت دستگاه‌های اصلی شناسایی کند. در ادامه مسائل شناسایی شده با تاکید بر اولویت‌های راهبردی بخش ساختمان که در دستور اقدامات بهبود بهره وری وزارت راه و شهرسازی قرار گرفته‌اند آمده است.
کمبود عرضه مسکن در استطاعت
عدم استفاده از ظرفیت مسکن موجود
مصرف بالای انرژی در مراحل ساخت و بهره‌برداری
کیفیت پایین سازه‌های احداث شده
کاهش کیفیت ساخت و سازهای ساختمان‌های دولتی و عمومی
کاهش ذخایر زمین‌های دولتی و عدم تکافوی منابع زمین دولتی جهت اجرای طرح‌های مسکن
عدم شناسایی آثار پرونده‌های حقوقی بر سایر اقدامات مرتبط با اراضی
ایجاد و اعمال هزینه‌های مالی، حقوقی و نگهداری در خصوص پروژه‌های راکد و سنواتی ۴
اهداف چشم انداز تعیین مراکز جمعیتی و تعادل مطلوب بین جمعیت و وسعت شهرها در سطح کشور به منظور برنامه‌ریزی عمران منطقه ای و استفاده بهتر از منابع سرزمین نظیر خاک و آب و جلوگیری از ایجاد مشکلات شهری در اثر رشد و توسعه ناموزون آن‌ها و در نتیجه اتلاف منابع اقتصادی و انسانی کشور، مدیریت یکپارچه زمین با همکاری دستگاه‌های اجرایی، تامین رفاه اجتماعی در زمینه مسکن، مشارکت در ساماندهی بازار سرمایه در امر زمین و مسکن، کمک به حفظ تعادل اقتصادی از طریق اعمال سیاست‌های تشویقی و استفاده از سرمایه‌گذاری در امر ساختمان و مسکن، راهبری تحقیقات ساختمانی به منظور ایمن سازی ساختمان‌ها در قبال حوادث طبیعی، استفاده بهتر از منابع و مصالح محلی و افزایش کیفیت مصنوعات ساختمانی، هماهنگی و تمرکز در تهیه و اجرای طرح‌ها و ساختمان‌های دولتی و عمومی در سطح کشور و دستیابی به هدف ۸ /۲ درصدی ارتقای بهره وری مصرح در قانون برنامه توسعه ششم اهداف کمی یا کیفی مطابق با جدول (۲) ماده ۳ قانون برنامه ششم توسعه به منظور دستیابی به رشد اقتصادی متوسط سالانه هشت درصد (۸ %)، متوسط رشد سالانه بهره وری کل عوامل تولید برای بخش ساختمان ۸ /۲ درصد تعیین گردیده است. با توجه به اینکه طراحی نظام مند اقدامات بهبود بهره وری در مراحل نوزادی خود قرار دارد و تا رسیدن به مراحل بلوغ همچنان مسیری طولانی باقی است، با دید واقع بینانه نباید انتظار تحقق کامل هدف مورد اشاره را تنها با اجرای دور اول چرخه مدیریت بهره وری داشت. از آنجا که بهره وری تلاشی مستمر و همیشگی است، نیل به این مهم نیازمند استمرار اقدامات، بازبینی اهداف و دقت نظر بیشتر در سال‌های آتی است. ۵
اولویت‌های سیاستی پس از شناسایی مسائل دستگاهی و بخشی، راه حل‌های غلبه بر عوامل بازدارنده بهره وری با تبادل نظرات تخصصی کارشناسی تعیین و از بین آن‌ها بهترین راه حل‌ها انتخاب شدند. راه حل‌های مورد نظر که در راهنمای اجرایی اقدامات اساسی نامیده می‌شوند بایستی مشتمل بر راهبرد و سیاست اجرایی بوده و لازم است نماگر کلیدی عملکرد برای هر اقدام اساسی تعریف گردد و دستگاه مجری آن نیز مشخص شود. راهبردها در واقع حوزه‌های اصلی تعریف برنامه‌های اجرایی هستند. این حوزه‌ها متناظر با مولفه‌های معرفی شده در مدل ۴ سطحی عوامل موثر بر بهره وری (در سطح درون واحد اقتصادی، محیط کسب و کار خرد و عوامل محیطی) هستند. سیاست‌ها با توجه به ماهیت و ماموریت دستگاه اجرایی طراحی شده و در مورد راهبردهای سطح خرد می‌بایست به تفکیک واحدهای اقتصادی دولتی و غیردولتی تنظیم شوند. اقدامات اساسی منبعث از راهبردهای تدوین شده و در چارچوب سیاست‌های وضع شده بوده و انتظار می‌رود در صورت اجرای اثربخش آنها شاخص‌های بهره وری بهبود یابد. اولویت‌های سیاستی بخش ساختمان که در کارگروه خبرگی بررسی و به تایید سازمان ملی بهره وری ایران رسیده است به قرار زیر است.
واگذاری زمین دولتی به صورت ۹۹ ساله یا فروش اقساطی
راه اندازی سامانه ملی املاک و اسکان
راه اندازی و راهبری دو سیستم گزارش گیری مجزا و یکپارچه در سطح کشور با قابلیت اتصال و تبادل اطلاعات از شهرداری‌ها و شرکت‌های برق و گازرسانی
تهیه سند ملی صنعتی سازی
یکپارچه سازی صدور پروانه‌های نظام مهندسی
بازبینی و اصلاح قوانین نظام مهندسی
تدوین و اصلاح قوانین بالادستی و تهیه بستر قانونی مناسب جهت متمرکز شدن ساخت و سازهای دولتی و عمومی توسط سازمان مجری ساختمان‌ها و تاسیسات دولتی و عمومی با بکارگیری آخرین فناوری‌های علمی بر اساس اهمیت و نوع کاربری هر پروژه و حذف دستگاه‌های موازی
تعیین تکلیف پروژه‌های راکد و سنواتی در حوزه مسکن
راه اندازی زیرسیستم حقوقی سامانه یکپارچه مدیریت اراضی و مستغلات
تدوین طرح تامین هدفمند زمین‌های دولتی ۶
برنامه‌های عملیاتی روند تدوین و نهایی سازی برنامه‌های عملیاتی بخشی /دستگاهی فرایندی زمان بر بوده که از زمان ابلاغ راهنمای اجرایی در آبان ماه ۱۳۹۷ تا پایان سال ۱۳۹۹ به طول انجامید. در طی این فرایند جلسات متعدد کارشناسی جهت تبیین رویکرد راهنما، کمک به بومی سازی کاربرگ‌ها، همگام کردن دستگاه‌های اجرایی با چارچوب پیشنهادی، پاسخگویی به ابهامات و سوالات مطرح شده و آموزش مفاهیم پایه و پیشرفته بهره وری و مساله شناسی برگزار شد. این ارتباط پیوسته و تعاملی در طول این فرایند هیچگاه متوقف نشد. پس از تعیین اولویت‌های سیاستی توسط دستگاه‌های متولی هر بخش، به منظور صحت سنجی اولویت‌های ارائه شده جهت اقدام از صاحب نظران برجسته هر یک از حوزه‌های تخصصی درخواست شد در کارگروه خبرگی که بدین منظور تشکیل شده بود جهت بهره مندی از نظرات ایشان شرکت نمایند. برنامه ارتقای بهره وری بخش ساختمان که با همکاری وزارت راه و شهرسازی و سازمان ملی بهره وری ایران تدوین شده است، توسط این سازمان ابلاغ خواهد شد. ۷
دوره اجرا ابتدای سال ۱۴۰۰ تا انتهای سال ۱۴۰۱ ۸
نحوه اجرا رویکرد کلان و یکپارچه نسبت به اتخاذ سیاست‌های مناسب رشد بهره وری در کشور مستلزم جدیت دستگاه‌های فرابخشی و هماهنگی بالای دستگاه‌های اصلی متولی بخش‌های اقتصادی است. در این راستا و به منظور ارائه ابزارهای تشویقی، انگیزشی یا تنبیهی موثر برای تسریع در جلب مشارکت کمیته‌های بهره وری دستگاه‌های اجرایی کشور در زمینه استقرار چرخه بهره وری و تکمیل اجرای برنامه‌های عملیاتی ارتقای بهره وری، با هماهنگی سیاستی بوجود آمده بین سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور در الزام انجام تکالیف انجام تکالیف قانونی با موضوع سهم بهره وری در رشد اقتصادی، دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری به موجب قوانین بودجه ای سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ موظف شدند در موافقتنامه‌های متبادله با سازمان سازمان برنامه و بودجه کشور، اعتبارات لازم این موضوع را در برنامه ای با عنوان «ارتقای بهره وری» پیش‌بینی نمایند. تخصیص اعتبار سه ماهه این برنامه منوط به ارسال گزارش عملکرد از سوی دستگاه‌ها به سازمان ملی بهره وری ایران و سازمان برنامه و بودجه کشور و تایید عملکرد از سوی سازمان ملی بهره وری ایران است. آیین‌نامه اجرایی این تبصره قانونی در طول سال‌های اجرای سند توسط سازمان ملی بهره وری ایران تدوین خواهد شد. ۹
نحوه بازنگری با توجه به ماهیت پویای اقتصاد، معرفی پیوسته فناوری‌های جدید و ابزارهای بهره ورانه لازم است که این سند بر اساس اولویت‌های سیاستی هر بخش به صورت دوره ای بازنگری شود. با توجه به ماهیت چرخه ای رویکرد حاکم بر برنامه‌ها، انتظار می‌رود با پایان هر دور از اجرای چرخه نتایج حاصله با توجه به نماگرهای کلیدی عملکرد هر یک از اقدامات اساسی مورد بررسی قرار بگیرند. چنانچه اهداف مد نظر به صورت کامل محقق نشده باشد علل عدم تحقق آنها بررسی شده و بر پایه بازخورد اخذ شده از سازمان ملی بهره وری ایران، اقدامات اساسی اصلاح و یا جایگزین شوند. در صورت رضایت بخش بودن نتایج، دستگاه اجرایی مسئول با بررسی عوامل کلیدی موفقیت اقدامات اساسی راهکارهای لازم را برای تثبیت اقدامات اساسی و نیز توسعه آن به سایر سازمان‌ها یا واحدهای تابعه طراحی و اجرا خواهد کرد.

سند ارتقای بهره وری بخش ساختمان به شرح پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت می‌باشد، تعیین می‌شود. ۲
وزارت راه و شهرسازی موظف است گزارش پیشرفت اقدامات و برنامه‌های مندرج در این سند را در مقاطع زمانی شش ماهه تهیه و به سازمان ملی بهره وری ایران ارایه نماید. ۳
سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان ملی بهره وری ایران مکلفند گزارش تجمیعی اقدامات صورت گرفته برای این سند را به صورت سالانه به هیات وزیران ارسال نمایند. ۴ (اصلاحی ۱۴۰۰/۰۷/۱۸)
این سند پس از ابلاغ و اجرای آزمایشی به مدت یک سال، با پیشنهاد وزارت راه و شهرسازی و تایید سازمان ملی بهره وری ایران قابل بازنگری خواهد بود که با تصویب هیات وزیران ابلاغ می‌گردد. معاون اول رئیس جمهور - اسحاق جهانگیری سند ارتقای بهره وری بخش ساختمان بند «الف» ماده (۵) قانون برنامه ششم توسعه کشور مقرر داشته است که "دستگاه‌های اجرایی برای محور قرار دادن رشد بهره وری در اقتصاد ضمن اجرایی نمودن چرخه مدیریت بهره وری در مجموعه خود، تمهیدات لازم را برای عملیاتی نمودن این چرخه در واحدهای تحت تولیت خود با هماهنگی سازمان ملی بهره وری ایران فراهم نموده و گزارش سالانه را به آن سازمان ارائه نمایند." بر این اساس، راهنمای اجرایی بند «الف» ماده (۵) قانون برنامه ششم توسعه از سوی سازمان اداری و استخدامی کشور ابلاغ شد با این هدف که دستگاه‌های اجرایی با اجرای چرخه بهره وری، اهداف بهره وری بخش‌های اقتصادی مندرج در جدول (۲) ماده (۳) قانون برنامه ششم توسعه را محقق نمایند. بخش ساختمان یکی از بخش‌های نه گانه اقتصادی است که شاخص‌های رشد ارزش افزوده، رشد بهره وری کل عوامل تولید و رشد عوامل تولید (نیروی کار و سرمایه) آن طی سال‌های برنامه ششم توسعه به ترتیب ۵ /۷، ۸ /۲ و ۷. /۴ درصد هدفگذاری شده است. عملکرد این بخش در رشد ارزش افزوده، رشد بهره وری کل عوامل و رشد عوامل تولید (نیروی کار و سرمایه) طی سال‌های برنامه ششم توسعه به ترتیب ۳ /۱-، ۱- و ۳ /۰- درصد گزارش شده است. فهرست ۱ - پیشگفتار ۳ ۲ - مقدمه ۴ ۳ - مسائل اساسی بهره وری بخش ۵ ۴ - اهداف ۶ چشم انداز ۶ اهداف کمی یا کیفی ۶ ۵ - اولویت‌های سیاستی ۷ ۶ - برنامه‌های عملیاتی ۸ ۷ - دوره اجرا ۸ ۸ - نحوه اجرا ۸ ۹ - نحوه بازنگری ۹ ۱
پیش گفتار چنانچه نقش اصلی دولت در ساختار حکمرانی را تسهیل گری و هماهنگی برای اجرای کارآمد و موثر فعالیت‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بدانیم تا بر اساس آن رفاه اجتماعی در سطح مورد انتظار حاصل شده و منافع ملی به شکل عادلانه و پایدار میان افراد جامعه و نسل‌ها توزیع شود، رویکرد مدیریت و برنامه‌ریزی مبتنی بر مبانی و اصول بهره وری از اهمیت زیادی برخوردار خواهد بود. تخصیص سرمایه‌ها و منابع ملی به فعالیت‌ها و برنامه‌های توسعه ای یا امور جاری نهادها و واحدهای اقتصادی برای تولید کالا و خدمات در بخش‌های اقتصادی گوناگون، تنها در چارچوب و الگوهای بهره وری موجب تضمین پایداری و حصول اهداف رشد و توسعه اقتصادی می‌گردد. به طور کلی، رشد اقتصادی از دو طریق تزریق منابع تولید (شامل نیروی کار و سرمایه) و افزایش بهره وری در استفاده از منابع تولید حاصل می‌شود، رویکرد اول ناظر به گسترش کمیت ظرفیت‌های اقتصادی است و رویکرد دوم ناظر بر ارتقای کیفیت و مدیریت بهتر استفاده از منابع موجود یا بهره وری است. در نتیجه رشد اقتصادی از حاصل جمع رشد مقدار منابع به علاوه رشد بهره وری کل عوامل (TFP) به دست می‌آید. بهره وری عوامل کل یکی از نسبت‌های متعارف مورد استفاده در برنامه‌های توسعه اقتصادی است که نشان دهنده میزان بهره وری از منابع نیروی کار و سرمایه می‌باشد و در برنامه ششم توسعه مورد استفاده قرار می‌گیرد. شناخت دقیق اهداف، مولفه‌های درونی و محیطی اثرگذار بر کارآمدی اقدامات و تحقق سطح مطلوب رضایت ذینفعان، در تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی کشور مورد تاکید قرار گرفته است. از سوی دیگر، نگرش مساله محور مبتنی بر شناخت عوامل بازدارنده و محرک ارتقای بهره وری در چهار سطح درون واحد اقتصادی، محیط خرد، محیط کلان و مواهب و مخاطرات محیطی کمک می‌کند تا حوزه‌های کلیدی عدم توفیق در اهداف به درستی شناسایی شده و متناسب با آن راهکار بهبود پیشنهاد شود. برای دستیابی به اهداف کمی بهره وری در برنامه ششم، لازم است دستگاه‌های اجرایی مجموعه ای از برنامه‌های اجرایی و فعالیت‌های نظام مند طراحی و اجرا نمایند که مستقیم یا غیرمستقیم منجر به ارتقای بهره وری بخش‌های اقتصادی شود. بخشی از این اقدامات توسط دستگاه مسئول بخش و بخش دیگر توسط سایر دستگاه‌های اجرایی انجام می‌شود. لذا در هر یک از بخش‌های اقتصادی یک وزارتخانه به عنوان دستگاه مسئول تحقق اهداف و منتخبی از دیگر دستگاه‌ها به عنوان همکار تعیین شدند. سازمان ملی بهره وری ایران به عنوان متولی امر حرکت بهره وری در کشور، با تدوین و ابلاغ راهنمای اجرایی بند (الف) ماده (۵) قانون برنامه ششم توسعه راهبری حرکت ملی بهره وری در بخش‌های اقتصادی را برنامه‌ریزی و عملکرد دستگاه‌های اجرایی کشور برای تحقق اهداف مندرج در قانون را پایش می‌کند. انتظار می‌رود با استقرار چرخه بهره وری در واحدهای ستادی و استانی دستگاه‌های اجرایی کشور و تداوم رویکرد مدیریت مساله محور در تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های دستگاهی و بخشی، ظرفیت‌های مغفول مانده اقتصاد کشور فعال شده و زمینه توسعه و رشد پایدار محقق شود. ۲
مقدمه رویکرد ارتقای بهره وری عوامل تولید در سیاست‌ها، راهبردها و برنامه‌های عملیاتی دستگاه‌های اجرایی کشور در حوزه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در اسناد بالادستی از جمله سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، سیاست‌های کلی اصلاح نظام اداری، برنامه جامع بهره وری کشور و قوانین پنج ساله برنامه توسعه اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی (برنامه چهارم، پنجم و ششم) مورد تاکید قرار گرفته است. این امر در قالب ماده ۵ قانون برنامه ششم توسعه، مبنای ارزیابی وضعیت بهره وری دستگاه‌های اجرایی کشور با هدف تحقق سهم بهره وری در ماده ۳ این قانون قرار گرفته است. سازمان ملی بهره وری ایران، به عنوان متولی حرکت بهره وری در کشور، وظایف و نقش ذینفعان بهره وری در کشور را مطابق با برنامه جامع بهره وری کشور (مصوب سال ۱۳۹۴ هیات وزیران) تعیین کرده است. سطوح مختلف سیاست گذاری و برنامه‌ریزی برای ارتقای بهره وری در کشور به موجب سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه و پس از آن در مواد ۳ و ۵ این برنامه تصریح شده است در بند (الف) این ماده قانونی، دستگاه‌های اجرایی کشور مکلف به اجرایی نمودن چرخه بهره وری و تدوین برنامه‌های عملیاتی ارتقای بهره وری شده‌اند. بر این اساس با توجه به پراکندگی فعالیت‌ها و بازخورد نامطلوب عملکرد دستگاه‌ها در اجرای این تکلیف، سازمان ملی بهره وری ایران فراتر از وظایف محوله قانونی و به منظور راهبری حرکت بهره وری در کشور، راهنمای اجرایی بند الف ماده ۵ قانون برنامه ششم را تدوین نمود و در آبان ماه سال ۱۳۹۷ به امضای معاون محترم رئیس جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ کرد. در این راهنما، استقرار چرخه بهره وری در قالب ده گام، با بهره گیری از رویکرد مساله شناسی و بهبود مستمر و مفاهیم پایه ای و استاندارد بهره وری مورد توجه قرار گرفته است. در گام‌های ۱ و ۲ این راهنما از طریق تشکیل و تقویت کمیته‌های بهره وری در سطح دستگاه‌های اصلی، سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه، تشکیل کارگروه‌های کارشناسی و برگزاری کارگاه‌ها و جلسات آموزشی نسبت به زمینه سازی و ساختارسازی برای ارتقای بهره وری اقدام شد. در ادامه (گام‌های ۳ و ۴) از طریق جمع‌آوری آمار و ارقام مربوط به زیربخش‌ها و فعالیت دستگاه‌ها، تعیین مسئولیت‌های ارتقای بهره وری و اولویت بندی فعالیت‌ها، هدفگذاری بهره وری کل عوامل در زیربخش‌ها و فعالیت‌ها صورت گرفت. در گام‌های ۵ و ۶ دستگاه اجرایی به شناسایی مشکلات و موانع بهره وری در سطوح مختلف، شامل واحدهای اقتصادی فعال، محیط کسب و کار و سطح کلان در رشته فعالیت/ زیربخش‌های منتخب پرداختند. در مرحله بعد دستگاه‌ها در چارچوب مدل چندسطحی،‌علت‌ها و ریشه‌های مسائل مذکور را شناسایی کرده و برای رفع این علل راه حل‌هایی (اقدامات اساسی) را در چارچوب مذکور طراحی نمودند. مجری این راه حل‌ها می‌تواند خود دستگاه مسئول، واحدها یا شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه آن و یا سایر دستگاه‌های اجرایی کشور باشد. نکته مهم و قابل ذکر این است که برای هر راه حل (اقدام اساسی) تعریف شده، یک شاخص کلیدی عملکرد برای سنجش پیشرفت برنامه‌های اجرایی بهره وری تعریف و برای آن هدفگذاری کمی صورت می‌پذیرد. در گام‌های ۷ و ۸ پس از انتخاب بسته ای از بهترین راه حل‌ها (اقدامات اساسی) که می‌تواند همزمان در سطوح مختلف مدل چندسطحی طراحی شده باشند، برای هر کدام از اقدامات اساسی تعریف شده یک برنامه اجرایی تدوین و پس از تائید سازمان ملی بهره وری ایران و در قالب سند بهره وری بخش (سند حاضر) به کلیه دستگاه‌های اجرایی جهت اجرایی سازی،‌ابلاغ می‌شود. آنچه در ادامه آمده است ماحصل تلاش وزارت راه و شهرسازی و شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه آن در شناسایی مسائل و تنگناهایی است که در صورت مرتفع شدن می‌توانند دستیابی این مجموعه را به اهداف ارتقای بهره وری بخش ساختمان تسریع نمایند. ۳
مسائل اساسی بهره وری بخش تدوین راهنمای اجرایی بند الف ماده ۵ قانون برنامه ششم توسعه با رویکرد مساله محور و به منظور شناسایی و حل مسائل بهره وری و رقابت پذیری در سطوح مختلف صورت پذیرفت. این دستورالعمل به دنبال آن است که با رویکردی نظام مند مسائل مطرح در چهار سطح درون واحدهای اقتصادی (که وابسته به کیفیت حکمرانی شرکتی و مدیریت و عملیات واحدهای اقتصادی (بنگاه‌های اقتصادی) است، محیط اقتصاد خرد (که وابسته به سیاست‌ها، اقدامات و خدمات عمومی دستگاه‌های اجرایی بخشی است)‌، محیط اقتصاد کلان (که متاثر از سیاست‌ها، اقدامات و خدمات عمومی دستگاه‌های فرابخشی است) و مواهب و مخاطرات برون زا (که میزان ارزش اقتصادی یا هزینه اقتصادی ناشی از آنها وابسته به اقدامات در سه سطح فوق است) را برای بخش‌های اقتصادی و با مسئولیت دستگاه‌های اصلی شناسایی کند. در ادامه مسائل شناسایی شده با تاکید بر اولویت‌های راهبردی بخش ساختمان که در دستور اقدامات بهبود بهره وری وزارت راه و شهرسازی قرار گرفته‌اند آمده است.
کمبود عرضه مسکن در استطاعت
عدم استفاده از ظرفیت مسکن موجود
مصرف بالای انرژی در مراحل ساخت و بهره‌برداری
کیفیت پایین سازه‌های احداث شده
کاهش کیفیت ساخت و سازهای ساختمان‌های دولتی و عمومی
کاهش ذخایر زمین‌های دولتی و عدم تکافوی منابع زمین دولتی جهت اجرای طرح‌های مسکن
عدم شناسایی آثار پرونده‌های حقوقی بر سایر اقدامات مرتبط با اراضی
ایجاد و اعمال هزینه‌های مالی، حقوقی و نگهداری در خصوص پروژه‌های راکد و سنواتی ۴
اهداف چشم انداز تعیین مراکز جمعیتی و تعادل مطلوب بین جمعیت و وسعت شهرها در سطح کشور به منظور برنامه‌ریزی عمران منطقه ای و استفاده بهتر از منابع سرزمین نظیر خاک و آب و جلوگیری از ایجاد مشکلات شهری در اثر رشد و توسعه ناموزون آن‌ها و در نتیجه اتلاف منابع اقتصادی و انسانی کشور، مدیریت یکپارچه زمین با همکاری دستگاه‌های اجرایی، تامین رفاه اجتماعی در زمینه مسکن، مشارکت در ساماندهی بازار سرمایه در امر زمین و مسکن، کمک به حفظ تعادل اقتصادی از طریق اعمال سیاست‌های تشویقی و استفاده از سرمایه‌گذاری در امر ساختمان و مسکن، راهبری تحقیقات ساختمانی به منظور ایمن سازی ساختمان‌ها در قبال حوادث طبیعی، استفاده بهتر از منابع و مصالح محلی و افزایش کیفیت مصنوعات ساختمانی، هماهنگی و تمرکز در تهیه و اجرای طرح‌ها و ساختمان‌های دولتی و عمومی در سطح کشور و دستیابی به هدف ۸ /۲ درصدی ارتقای بهره وری مصرح در قانون برنامه توسعه ششم اهداف کمی یا کیفی مطابق با جدول (۲) ماده ۳ قانون برنامه ششم توسعه به منظور دستیابی به رشد اقتصادی متوسط سالانه هشت درصد (۸ %)، متوسط رشد سالانه بهره وری کل عوامل تولید برای بخش ساختمان ۸ /۲ درصد تعیین گردیده است. با توجه به اینکه طراحی نظام مند اقدامات بهبود بهره وری در مراحل نوزادی خود قرار دارد و تا رسیدن به مراحل بلوغ همچنان مسیری طولانی باقی است، با دید واقع بینانه نباید انتظار تحقق کامل هدف مورد اشاره را تنها با اجرای دور اول چرخه مدیریت بهره وری داشت. از آنجا که بهره وری تلاشی مستمر و همیشگی است، نیل به این مهم نیازمند استمرار اقدامات، بازبینی اهداف و دقت نظر بیشتر در سال‌های آتی است. ۵
اولویت‌های سیاستی پس از شناسایی مسائل دستگاهی و بخشی، راه حل‌های غلبه بر عوامل بازدارنده بهره وری با تبادل نظرات تخصصی کارشناسی تعیین و از بین آن‌ها بهترین راه حل‌ها انتخاب شدند. راه حل‌های مورد نظر که در راهنمای اجرایی اقدامات اساسی نامیده می‌شوند بایستی مشتمل بر راهبرد و سیاست اجرایی بوده و لازم است نماگر کلیدی عملکرد برای هر اقدام اساسی تعریف گردد و دستگاه مجری آن نیز مشخص شود. راهبردها در واقع حوزه‌های اصلی تعریف برنامه‌های اجرایی هستند. این حوزه‌ها متناظر با مولفه‌های معرفی شده در مدل ۴ سطحی عوامل موثر بر بهره وری (در سطح درون واحد اقتصادی، محیط کسب و کار خرد و عوامل محیطی) هستند. سیاست‌ها با توجه به ماهیت و ماموریت دستگاه اجرایی طراحی شده و در مورد راهبردهای سطح خرد می‌بایست به تفکیک واحدهای اقتصادی دولتی و غیردولتی تنظیم شوند. اقدامات اساسی منبعث از راهبردهای تدوین شده و در چارچوب سیاست‌های وضع شده بوده و انتظار می‌رود در صورت اجرای اثربخش آنها شاخص‌های بهره وری بهبود یابد. اولویت‌های سیاستی بخش ساختمان که در کارگروه خبرگی بررسی و به تایید سازمان ملی بهره وری ایران رسیده است به قرار زیر است.
واگذاری زمین دولتی به صورت ۹۹ ساله یا فروش اقساطی
راه اندازی سامانه ملی املاک و اسکان
راه اندازی و راهبری دو سیستم گزارش گیری مجزا و یکپارچه در سطح کشور با قابلیت اتصال و تبادل اطلاعات از شهرداری‌ها و شرکت‌های برق و گازرسانی
تهیه سند ملی صنعتی سازی
یکپارچه سازی صدور پروانه‌های نظام مهندسی
بازبینی و اصلاح قوانین نظام مهندسی
تدوین و اصلاح قوانین بالادستی و تهیه بستر قانونی مناسب جهت متمرکز شدن ساخت و سازهای دولتی و عمومی توسط سازمان مجری ساختمان‌ها و تاسیسات دولتی و عمومی با بکارگیری آخرین فناوری‌های علمی بر اساس اهمیت و نوع کاربری هر پروژه و حذف دستگاه‌های موازی
تعیین تکلیف پروژه‌های راکد و سنواتی در حوزه مسکن
راه اندازی زیرسیستم حقوقی سامانه یکپارچه مدیریت اراضی و مستغلات
تدوین طرح تامین هدفمند زمین‌های دولتی ۶
برنامه‌های عملیاتی روند تدوین و نهایی سازی برنامه‌های عملیاتی بخشی /دستگاهی فرایندی زمان بر بوده که از زمان ابلاغ راهنمای اجرایی در آبان ماه ۱۳۹۷ تا پایان سال ۱۳۹۹ به طول انجامید. در طی این فرایند جلسات متعدد کارشناسی جهت تبیین رویکرد راهنما، کمک به بومی سازی کاربرگ‌ها، همگام کردن دستگاه‌های اجرایی با چارچوب پیشنهادی، پاسخگویی به ابهامات و سوالات مطرح شده و آموزش مفاهیم پایه و پیشرفته بهره وری و مساله شناسی برگزار شد. این ارتباط پیوسته و تعاملی در طول این فرایند هیچگاه متوقف نشد. پس از تعیین اولویت‌های سیاستی توسط دستگاه‌های متولی هر بخش، به منظور صحت سنجی اولویت‌های ارائه شده جهت اقدام از صاحب نظران برجسته هر یک از حوزه‌های تخصصی درخواست شد در کارگروه خبرگی که بدین منظور تشکیل شده بود جهت بهره مندی از نظرات ایشان شرکت نمایند. برنامه ارتقای بهره وری بخش ساختمان که با همکاری وزارت راه و شهرسازی و سازمان ملی بهره وری ایران تدوین شده است، توسط این سازمان ابلاغ خواهد شد. ۷
دوره اجرا ابتدای سال ۱۴۰۰ تا انتهای سال ۱۴۰۱ ۸
نحوه اجرا رویکرد کلان و یکپارچه نسبت به اتخاذ سیاست‌های مناسب رشد بهره وری در کشور مستلزم جدیت دستگاه‌های فرابخشی و هماهنگی بالای دستگاه‌های اصلی متولی بخش‌های اقتصادی است. در این راستا و به منظور ارائه ابزارهای تشویقی، انگیزشی یا تنبیهی موثر برای تسریع در جلب مشارکت کمیته‌های بهره وری دستگاه‌های اجرایی کشور در زمینه استقرار چرخه بهره وری و تکمیل اجرای برنامه‌های عملیاتی ارتقای بهره وری، با هماهنگی سیاستی بوجود آمده بین سازمان برنامه و بودجه کشور و سازمان اداری و استخدامی کشور در الزام انجام تکالیف انجام تکالیف قانونی با موضوع سهم بهره وری در رشد اقتصادی، دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری به موجب قوانین بودجه ای سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ موظف شدند در موافقتنامه‌های متبادله با سازمان سازمان برنامه و بودجه کشور، اعتبارات لازم این موضوع را در برنامه ای با عنوان «ارتقای بهره وری» پیش‌بینی نمایند. تخصیص اعتبار سه ماهه این برنامه منوط به ارسال گزارش عملکرد از سوی دستگاه‌ها به سازمان ملی بهره وری ایران و سازمان برنامه و بودجه کشور و تایید عملکرد از سوی سازمان ملی بهره وری ایران است. آیین‌نامه اجرایی این تبصره قانونی در طول سال‌های اجرای سند توسط سازمان ملی بهره وری ایران تدوین خواهد شد. ۹
نحوه بازنگری با توجه به ماهیت پویای اقتصاد، معرفی پیوسته فناوری‌های جدید و ابزارهای بهره ورانه لازم است که این سند بر اساس اولویت‌های سیاستی هر بخش به صورت دوره ای بازنگری شود. با توجه به ماهیت چرخه ای رویکرد حاکم بر برنامه‌ها، انتظار می‌رود با پایان هر دور از اجرای چرخه نتایج حاصله با توجه به نماگرهای کلیدی عملکرد هر یک از اقدامات اساسی مورد بررسی قرار بگیرند. چنانچه اهداف مد نظر به صورت کامل محقق نشده باشد علل عدم تحقق آنها بررسی شده و بر پایه بازخورد اخذ شده از سازمان ملی بهره وری ایران، اقدامات اساسی اصلاح و یا جایگزین شوند. در صورت رضایت بخش بودن نتایج، دستگاه اجرایی مسئول با بررسی عوامل کلیدی موفقیت اقدامات اساسی راهکارهای لازم را برای تثبیت اقدامات اساسی و نیز توسعه آن به سایر سازمان‌ها یا واحدهای تابعه طراحی و اجرا خواهد کرد.